שאלת ההתיישנות עדיין פתוחה

בחודש שעבר הוגש לשר האוצר דין וחשבון הוועדה הבינמשרדית לשינוי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943. בראש הוועדה עמדה היועצת המשפטית למשרד האוצר, וחבריה היו היועצת המשפטית למשרד הבינוי והשיכון, היועצת המשפטית למשרד הפנים, היועץ המשפטי למשרד התשתיות הלאומיות, היועץ המשפטי לעיריית תל-אביב, היועצת המשפטית למינהל מקרקעי ישראל, סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר ונציגי משרד המשפטים.

הוועדה מונתה על-ידי שר האוצר ביולי 2001, בעקבות פסק הדין בפרשת קרסיק (בג"ץ 2390/96), במטרה להמליץ על שינויים בחוק המרכזי המקנה סמכויות הפקעה: פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943.

הוועדה המליצה מספר המלצות בנוגע לתיקונים בדין הנוהג כיום לגבי הפקעת מקרקעין. ברם, הוועדה כנראה לא דנה, ומכל מקום אין כל התייחסות מצידה, לאחת השאלות הבוערות כיום בתחום התביעות לתשלום פיצויי הפקעה: האם הדין הכללי, הקובע כי תביעה כספית מתיישנת כעבור שבע שנים מיום היווצר עילתה, חל גם על תביעות לתשלום פיצויי הפקעה.

עד לפני כשנתיים לא היו כל ספקות באשר לדין הנוהג בתביעות לפיצויי הפקעה: הדעה הרווחת היתה, שאין התיישנות של התביעות. בהתאם לכך הוגשו אלפי תביעות נגד המדינה, נגד הוועדות המקומיות ונגד גופים שהוסמכו לבצע הפקעה, גם שנים רבות לאחר חלוף שבע השנים ממועד ההפקעה, מבלי שהועלתה כנגדן טענת התיישנות. מצב זה השתנה בשנת 2002, עם מתן פסק דין על-ידי בית המשפט המחוזי בתל-אביב, שבו נקבע, כי תביעה לפיצויי הפקעה מתיישנת ככל תביעה כספית רגילה (ת"א 1125/99).

הוועדות המקומיות, וכן גופים שהוסמכו לבצע הפקעות, למעט המדינה, קפצו על פסק דין זה כמוצאי שלל רב, והם מעלים טענות התיישנות באופן שיטתי. בעקבות פסק הדין האמור ניתנו פסקי דין נוספים בבתי המשפט המחוזיים, שאימצו את טענת ההתיישנות. לגבי מקצת מפסקי הדין אלה תלויים ועומדים ערעורים בבית המשפט העליון. המדינה, בתביעות המוגשות נגדה, אינה נוהגת לטעון טענת התיישנות, כיוון שהעלאת טענה זו טעונה מתן אישורו מראש של היועץ המשפטי לממשלה (הנחיה 51.066), המאשר רק בנסיבות חריגות.

במצב דברים זה, ראוי היה, שהוועדה הבינמשרדית היתה דנה בשאלה זו ומביעה את עמדתה, על מנת להסיר את הערפל השורר בשאלה חשובה זו.

נראה, כי בניגוד לעמדתה של הפסיקה המחוזית האחרונה, אין מקום להחיל על תביעות לפיצויי הפקעה את תקופת ההתיישנות של שבע שנים, הקבועה בחוק ההתיישנות לגבי תביעות כספיות. בעבר קבע בית המשפט העליון, כי לגבי התקופה שקדמה לחוק ההתיישנות, אין התיישנות של התביעה לפיצויי הפקעה (ע"א 216/66). פסיקה זו אומצה בפסקי דין מחוזיים גם לגבי התקופה שלאחר חוק ההתיישנות (המר' ת"א 8240/85; ת"א 2163/79; המר' חיפה 206/98; אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שישית, עמ' 311).

קיומה של הסמכות להפקיע מותנה בתשלום פיצויים הוגנים; לא שולמו פיצויים הוגנים - אין הצדקה לקיומה של סמכות זו. לפיכך, שלילת זכותו של בעל הזכויות לקבל פיצוי בעד זכותו במקרקעין שהופקעו בנימוק דיוני גרידא, אין לה כל הצדקה והיא משמיטה את הבסיס לקיום זכותה של המדינה להפקיע. מכאן, שאין לפרש את חוק ההתיישנות באופן שיחול גם על תביעות לתשלום פיצויים בעד זכויות במקרקעין שהופקעו.

אחד הצידוקים לקיומן של הוראות התיישנות בתביעות אזרחיות הוא, שהנתבע החייב לא יהא נתון לעולם ועד לסיכון שתוגש נגדו תביעה, והוא יצטרך להתגונן מפניה לאחר זמן רב מיום התגבש עילת התביעה, מבלי שיהיו בידיו אותן אמצעים שהיו בידיו מיד סמוך לאחר התגבשותה. ככל שחולף הזמן קטנות והולכות אפשרויותיו להתגונן מפני התביעה. לפיכך, בא מנגנון ההתיישנות ומגביל את משך התקופה שבמהלכה עשוי הנתבע להיות צפוי לתביעה, מסיבות דיוניות, למרות שעילת התביעה המהותית ממשיכה להתקיים.

הצידוק להוראת התיישנות נשמט בהפקעה לפי פקודת הקרקעות, שכן, בפקודה קבוע מנגנון, העומד לרשותה של הרשות המפקיעה, ואשר באמצעותו יכולה היא לשים סייג למשך התקופה, בה היא עשויה להיות חשופה לתביעה מצד בעל הזכויות לתשלום פיצויים. סעיף 9 לפקודת הקרקעות קובע, כי התביעה לקביעת הפיצויים, המגיעים לבעל הזכות שהופקעה במקרקעין, יכולה להיות מוגשת הן על-ידי בעל הזכות או טובת הנאה במקרקעין שהופקעו, הזכאי לקבל את הפיצויים, והן על-ידי הרשות המפקיעה, החייבת בתשלומם.

סעיף 16 לפקודה קובע, כי החלטה סופית של בית המשפט בנוגע לזכאות לפיצויים ולשיעורם תחייב את כל אותם צדדים, שנשלחו אליהם הודעות בדבר פתיחת הליכים לפי סעיף 9 לפקודה. עוד מוסיף הסעיף וקובע, כי מי שלא נשלחו אליהם הודעות כאמור רשאים להגיש תביעה לפיצויים תוך שנה אחת בלבד מיום ההחלטה הסופית. בדרך זו יכולה הרשות המפקיעה להביא לידי חסימת תביעות נוספות תוך תקופה קצרה יחסית, תקופה קצרה אף מתקופות ההתיישנות הקבועות בחוק ההתיישנות, ובכך נתונה לה הגנה מספקת מפני תביעות לפיצויים, המוגשות לאחר זמן רב, והעלולות להכביד עד הסדריה התקציביים.

כל עוד מזניחה הרשות המפקיעה, היא עצמה, את הגשת הבקשה לפי סעיף 9 לפקודה, דין הוא שתהיה צפויה לתביעות פיצויים ללא הגבלת זמן.

יתרה מזאת; ניתן לומר, כי סעיף 16 לפקודת הקרקעות קובע הסדר מפורש בנוגע להתיישנות תביעות לפי סעיף 9 לפקודה, וקיומו של הסדר זה דוחה את ההסדרים הקבועים בחוק ההתיישנות. אומנם, הסדר זה הינו חלקי בלבד, שכן, תקופות ההתיישנות בו אינן חלות, אלא אם ניתנה החלטה סופית על-ידי בית המשפט. אולם, הוא תומך בדעה, שהמחוקק המנדטורי, עת חוקק את פקודת הקרקעות, יצא מתוך הנחה, כי תובענה לפיצויים אינה נתונה להתיישנות כלשהי כל עוד לא ניתן פסק דין סופי כאמור.

הכותב מתמחה בדיני הפקעת מקרקעין.