מיכרז, בלי תירוצים

לאחרונה (בכתבה מיום 29.10.98) חשפו נעה ווסרמן-עמיר ואיה אבן מ"גלובס" את כוונת עיריית ת"א למכור את חלקה במגרשי התערוכה הישנים בת"א. כעולה מן הכתבה, הכוונה היא להעביר את הבעלות על הקרקע, ששווייה מוערך במאות מיליוני דולרים, לאיש העסקים גד זאבי, ללא מיכרז. הנימוק שנמסר לכך על ידי העיריה הוא, שמכיוון שהקרקע היא בבעלות חברה, ששותפות בה העיריה והסוכנות היהודית, לא חלה על העיסקה חובת מיכרז.

נימוק זה הינו תמוה ביותר, וזאת הן מן הטעם הכלכלי והן מן הטעם המשפטי. במישור הכלכלי - מחקרים כלכליים מראים, כי מנגנון המיכרז הינו מנגנון המבטיח את ההקצאה היעילה ביותר ואת התמורה המקסימלית עבור מוכר. על כן, גם אם לא היתה בנסיבות העניין חובת מיכרז מכוח החוק, זכות הציבור לדעת מדוע נמנעת העיריה מעריכת מיכרז. לציבור יש זכות לדעת מדוע נמכרת קרקע ששייכת לכלל הציבור דווקא לאיש עסקים מסויים ולא לאחר. אולי יש גורם עיסקי אחר שמוכן לשלם עבור הקרקע מחיר גבוה יותר?

הדרך היחידה להבטיח, שהמחיר שישולם עבור קרקע ציבורית יהיה המחיר המירבי שניתן לקבל עבורה; הדרך היחידה להבטיח, שמתן טובת הנאה כלכלית כה גדולה תיעשה על פי אמות מידה שיוויוניות; והדרך היחידה להבטיח שמירה על טוהר המידות ומניעת שחיתות שלטונית היא באמצעות מיכרז. על רקע זה תמוהה עמדת עיריית תל אביב והסוכנות היהודית, שבנסיבות המקרה לא ייערך מיכרז רק משום שאין חובת מיכרז, מבלי לתת לכך כל נימוק ענייני.

במישור המשפטי - ניתן להראות שפעולתן של עיריית תל אביב והסוכנות היהודית היא גם בלתי חוקית. כעולה מן הכתבה, הקרקע שבה מדובר נמצאת בבעלות משותפת של כמה גופים ציבוריים: "החברה לפיתוח תל אביב" (שבבעלות עיריית תל אביב והסוכנות היהודית), "אוצר מפעלי ים" (שבבעלות ממשלתית) ו"מינהל מקרקעי ישראל". כל אחד ואחד מגופים אלה מחוייב בחובת המיכרז (למעט בנסיבות יוצאות דופן, שלא נראה שמתקיימות בענייננו). משמעות הדבר היא, שמכירה של נכסים ציבוריים, המוחזקים על ידי גופים אלה, ללא מיכרז, הינה בלתי חוקית, ולכאורה, ניתן להביא לביטולה על ידי פניה לבית המשפט.

מינהל מקרקעי ישראל ו"אוצר מפעלי ים" כפופים באופן ישיר, ברור ושאיננו נתון במחלוקת, לחוק חובת המיכרזים. על רקע זה אף ניתן להבין את המאמצים שמשקיעים בעלי האינטרסים בעיסקה להוציא מן התמונה את "אוצר מפעלי ים", וזאת על ידי ביטול ההפקעה, שהעניקה לה בעלות בשטח. עיריית ת"א כפופה אף היא לחובת המיכרז, אלא שכאן מנסה העיריה להתחמק מחובת המיכרז, על ידי כך, שפורמלית לא היא זו שמוכרת את השטח, אלא חברה שבבעלות משותפת לה ולסוכנות היהודית.

הסוכנות היהודית החליטה כבר לפני שנים להחיל על עצמה את דיני המיכרזים, ומכאן שניתן לראותה ככפופה גם כן לחובת המיכרז. האם העובדה שבמקרה דנן המוכרת איננה הסוכנות ואיננה העיריה, אלא חברה בבעלות משותפת לשתיהן פוטרת את החברה מחובת המיכרז? האם שימוש תמוה ובלתי מנומק בדקדוקי עניות פרוצדורליים מאפשר התחמקות מהחובה לערוך מיכרז? לדעתי, התשובה לכך היא חד משמעית, ובאה לידי ביטוי כבר בעבר.

בשנת 1991, עוד בטרם נחקק חוק חובת המיכרזים, הועלתה בפני בג"צ סוגיה הנוגעת ישירות לענייננו. במקרה דנן דובר על הקצאת קרקע ללא מיכרז לעמותות דתיות באיזור פתח תקווה. גם שם היתה עיריית פתח תקווה מעוניינת בהקצאת הקרקע ללא מיכרז, וגם שם לא קבע החוק חובת מיכרז על בעל הקרקע. למרות זאת, קבע נשיא בית המשפט העליון דאז, השופט מאיר שמגר, כי הקצאת הקרקע ללא מיכרז איננה חוקית, והתייחס להתנהגותה של הרשות השלטונית במילים חריפות ביותר.

הנשיא שמגר קבע: "מקרקעי הציבור צריכים להתנהל לפי אמות מידה ממלכתיות... המינהל התקין והחובה לנהוג בהגינות ובשיוויון כלפי כל אזרח מחייבים חלוקתם של מקרקעין על יסודה של תחרות בדרך של מיכרז או הגרלה, המאפשרים לפי תנאיהם תחרות הוגנת בין כל המעוניינים". והוסיף הנשיא שמגר וקבע, כי הקצאת קרקע ציבורית ללא מיכרז "יוצרת אצל האזרח המצוי תיסכול ואכזבה, וכתוצאה מהם מוסקת לעיתים המסקנה המסוכנת, כי ההליכה בדרך המלך היא נלעגת, והיא אך ורק נחלתם של חסרי התבונה ונטולי הקשרים הנכונים" (ההדגשה הוספה).

עיון קצר בדברים אלה מלמד על חומרת מעשיה של עיריית תל אביב ושל הסוכנות בהקצאת קרקע ציבורית יקרת ערך לגורם פרטי ללא מיכרז. מעבר לפגם האתי שקיים בכך, ומעבר לאובדן הכנסות עצום לקופה הציבורית, לכאורה יש בכך גם עבירה על הדין.

הכותב הינו מומחה בדיני מכרזים, מלמד באוניברסיטה העברית ובמכללת ר"ג והגיש דוקטורט בנושא חובת המיכרז