הריסת מבנה מסוכן כפופה לעיקרון המידתיות

אסתר כהן ורחל הררי (להלן: "העותרות"), הן דיירות מוגנות במבנה הנמצא בבעלות חברת גדעון רביב בע"מ (להלן: "המשיבה 2"). ביום 30.5.05 הורה מהנדס עיריית רמלה (להלן: "העירייה"), כי על המשיבה 2 לבצע הריסה מבוקרת של המבנה בהיותו מסוכן, כאשר ההריסה תיעשה על-פי הנחיות ופיקוח מחלקת ההנדסה של העירייה, באופן שתשומר חזיתו של המבנה שהוא נכס לשימור (להלן: "צו ההריסה").

בצו נאמר, כי הוא הוצא על-ידי מהנדס העיר מכוח סמכותו לפי סעיף 6(ד) לחוק עזר רמלה (מבנים מסוכנים), תש"ס-2000 (להלן: "חוק העזר"), ובהסתמך על דו"ח שהגישה המהנדסת תלמה וינברגר. העותרות הגישו עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי בת"א בבקשה להורות על ביטולו של צו ההריסה. העתירה נדונה בפני השופט עמירם בנימיני.

לא יכולה להיות מחלוקת של ממש - קובע השופט בנימיני - כי המבנה במצבו הנוכחי מסכן את המחזיקים בו ואת הציבור, כולל נכסים סמוכים, כפי שקבעה המהנדסת וינברגר. העותרות לא הגישו חוות דעת הנדסית נגדית.

עם זאת, אף כי אין ספק שמדובר במבנה מסוכן, השאלה המכרעת לענייננו - קובע השופט בנימיני - היא האם המבנה "נתון בסכנת התמוטטות מיידית", כמשמעות ביטוי זה בסעיף 6(ד) לחוק העזר, באופן המאפשר לעירייה להורות על פינויו, סגירתו והריסתו המיידית, או שמא מדובר במבנה שרק "עלול לסכן את המחזיקים בו, את הציבור או את הנכסים הסמוכים", כמשמעות הביטוי בסעיף 3(א) לחוק העזר.

אם מתקיימת האפשרות השנייה, כי אז אין לעירייה סמכות להורות על הריסת המבנה, אלא שעליה להסתפק בדרישה המופנית לבעל המבנה לבצע עבודות ולנקוט אמצעי זהירות כדי למנוע את הסכנה הנשקפת מהמבנה. אפשרות שלישית של העירייה היא לפעול מכוח סעיף 6(א) לחוק העזר, כאשר מהנדס קבע כי "עקב מצבו של בניין נשקפת סכנה למחזיקים בו, לציבור או לנכסים סמוכים לו"; במקרה שכזה רשאית העירייה לסגור את המבנה ולפנותו מדיירים, ורק אם סירבו להתפנות היא רשאית לסגור את המבנה או להרסו.

במקרה דנא הוצא הצו, כפי שנכתב בו, מכוח סעיף 6(ד) לחוק העזר, ולא מכוח סעיף 6(א), ואין גם טענה שהדיירים נדרשו לפנות את המבנה וסירבו לכך. הסמכות לדרוש ביצוע עבודות שיסירו את הסכנה הנובעת מהבניין, על-פי סעיף 3(א) לחוק העזר, כלל לא נשקלה על-ידי העירייה. לצורך הפעלת הסמכות שבסעיף 6(ד) לחוק העזר, נדרש אישור מהנדס כי המבנה "נתון בסכנת התמוטטות מיידית".

אולם, דברים אלו לא נאמרו בדו"ח שהגישה המהנדסת וינברגר, שבהסתמך עליו הוצא הצו. בדו"ח שלה רק נאמר, כי המבנה "מסוכן למחזיקים בו, לציבור ולנכסים הסמוכים". גם בצו ההריסה שהוציא מהנדס העיר נאמר רק: "המבנה עלול לסכן את המחזיקים בו, את הציבור או את הנכסים הסמוכים לו". במקרה שכזה, המתאים לנסיבות המתוארות בסעיף 3(א) לחוק העזר, היה על העירייה לפעול לפי סמכותה שבסעיף 3(א) לחוק, דהיינו: לדרוש מן המשיבה 2 לבצע עבודות לשם הסרת הסכנה הנובעת מהמבנה.

לחלופין, יכולה היתה העירייה לפעול מכוח סמכותה שבסעיף 6(א) לחוק, המתייחס למצב בו אישר המהנדס: "עקב מצבו של בניין נשקפת סכנה למחזיקים בו, לציבור או לנכסים סמוכים", דהיינו: ליתן צו לסגירת הבניין ולפינוי הדיירים; רק אם סירבו הדיירים לכך, רשאית העירייה להרוס את המבנה, ובלבד שניתנה לבעל הבניין שהות של 7 ימים להגיש השגה בצירוף חוות דעת מהנדס. ברם, לא כך נהגה העירייה כאשר פעלה כבר בשלב הראשון על-פי הסמכות הקיצונית ביותר הנתונה בידה לפי סעיף 6(ד) לחוק העזר - סמכות השמורה אך ורק למקרה החמור ביותר, כאשר הבניין נתון בסכנת התמוטטות מיידית.

לא זו אף זו: לא רק שחוות דעת המהנדס איננה קובעת כי המבנה נתון בסכנת התמוטטות מיידית, אלא שגם התנהגות העירייה עד כה מחזקת את המסקנה כי היא עצמה לא סברה עד להוצאת צו ההריסה כי המבנה עומד בפני התמוטטות מיידית. מן הראיות שהוגשו לא ברור מה גרם למהנדס העיר לשנות את דעתו, שכן בחוות דעתה של המהנדסת וינברגר אין קביעה שכזו.

כפי שעולה מן העובדות, נמנעה העירייה מלהביא בחשבון שיקולים רלוונטיים מכריעים לעניין צו ההריסה, באופן שהביא אותה להחלטה שחוסר הסבירות הממשי בה יורד לשורשו של עניין, ועל כן יש לפסול אותה. השיקול הרלוונטי והמכריע שלא הובא בחשבון על-ידי העירייה נוגע לאפשרות להסתפק בדרישה שתופנה למשיבה 2 לבצע עבודות שיקום ואחזקה שימנעו את הסכנה הנובעת מן המבנה, כל עוד אין ראיה של ממש לסכנת התמוטטות מיידית.

זאת ועוד: דרך הילוכה של העירייה מהווה פגיעה בלתי מידתית בזכות הקניין של העותרות, המעוגנת בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. פגיעה שכזו איננה עומדת בדרישות "פיסקת ההגבלה" שבסעיף 8 לחוק היסוד, לפיה פגיעה בזכות יסוד המעוגנת בחוק היסוד חייבת להיות לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש. בבסיסה של הוראת חוק זו עומד "עיקרון המידתיות".

תכליתו של חוק העזר בדבר הריסת מבנים מסוכנים הינו למנוע סכנה לציבור, ולצורך כך הוא קובע חלופות שונות לטיפול בסכנה זו. חלופות אלו מציבות בפני העירייה דרגות שונות של פגיעה בזכות הקנין של בעלי הזכויות במבנה המסוכן, ומחייבות את העירייה להפעיל את סמכותה באופן שיביא לפגיעה המינימלית בזכות הקנין של בעלי הזכויות, אם ניתן להשיג באמצעות פגיעה זו את התכלית הראויה, קרי: מניעת סכנה לשוהים במבנה או לציבור. תחילה חייבת העירייה לשקול את האפשרות של שיפוץ המבנה וחיזוקו, באופן שינטרל את הסכנה, וזאת מכח סעיף 3(א) לחוק העזר.

אם אפשרות זו איננה מעשית - רשאית העירייה ליתן צו לסגירת הבניין ולפינוי הדיירים, מכח סעיף 6(א) לחוק העזר. רק לאחר כל אלו, אם מסתבר שהדיירים מסרבים לפנות את הבניין - אשר עקב מצבו נשקפת סכנה למחזיקים בו, לציבור ולנכסים סמוכים - רשאית העירייה לסגור את המבנה או להרסו, ואף זאת מכח סעיף 6(א) לחוק העזר, ובלבד שהתקיימו התנאים הקבועים בסעיף 6(ב) לחוק זה.

הוצאת צו להריסת המבנה שלא על פי אחת מהדרכים דלעיל מותנית בחוות דעת הנדסית לפיה הבניין נתון בסכנת התמוטטות מיידית, וזאת כאמור בסעיף 6(ג) או 6(ד) לחוק העזר. שימוש בסמכות קיצונית זו, בלא שנשקלו חלופות שפגיעתן בבעלי הזכויות קלה יותר, או בלא שנוצר צורך חיוני בהפעלתה - מהווה פגיעה בלתי מידתית בזכות הקנין של בעלי הזכויות במבנה, ועל כן היא פסולה.

התוצאה הסופית: העתירה נתקבלה, ניתן צו המורה על ביטול צו ההריסה.

עת"מ 1921/05.

בבית המשפט לעניינים מנהלים בת"א.

השופט: עמירם בנימיני.

בשם העותרות: עו"ד גיורא שמיר.

בשם העירייה: עו"ד דורון דבורי.

בשם המשיבה 2: עו"ד גאסן אבו ורדה.