החזרת הפיצויים ושאלת השערוך

נשאלת השאלה, האם יש לשערך את הסכום שבו נרכשו המקרקעין מבעליהם מיום הרכישה או ההפקעה ועד ליום ההשבה, וכן להוסיף עליו ריבית, או שמא הסכום הוא נומינלי. בבג"ץ 2390/96 אמר בית המשפט העליון, כי ברור שיש להחזיר את הסכום ששולם בצירוף הפרשי הצמדה וריבית. אמירתו זו של בית המשפט העליון הינה בגדר אמרת אגב, ואין היא בגדר הלכה פסוקה, הואיל ועניין זה לא הועמד להכרעתו של בית המשפט באותו עניין.

אכן, החזר כספים ששולמו מחייב לכאורה את שערוכם, שאחרת ככל שחולף זמן רב יותר בין מועד התשלום לבין מועד ההחזר נשחק ערך הכסף והחזרתו הנומינלית גורמת הפסד לרשות המפקיעה. עם זאת, קיימים נימוקים כבדי משקל שיש בהם כדי לשלול את חיובו של בעל המקרקעין בהחזר הסכומים בצירוף הצמדה וריבית.

מקצת השיקולים הם אלה: ראשית, שערוכם של הסכומים ששולמו לבעל המקרקעין מחייב קיזוז כנגדם של דמי השימוש הראויים, בגין השימוש שעשתה הרשות במקרקעין מיום תפיסת ההחזקה בהם בעקבות הרכישה או ההפקעה, ועד ליום החזרת המקרקעין לבעלים. שאחרת, תוצאת הדברים תהיה שבעל המקרקעין החזיר לרשות את מלוא התמורה שקיבל ממנה, מבלי שהרשות שילמה לו בעד השימוש שעשתה במקרקעיו במרוצת השנים שחלפו.

בסעיף 195 או בסעיפים אחרים בחוק התכנון והבנייה אין שום הוראה המחייבת את הרשות לשלם דמי שימוש בהתקיים הסיטואציה הקבועה בסעיף.

שנית, עקרון יסוד בפיצויים בעד הפקעת מקרקעין הוא העמדתו של בעל המקרקעין שהופקעו באותו מצב כלכלי שבו היה עומד אלמלא ההפקעה (ע"א 396/98; אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שישית, עמ' 333). בגין התמורה בעיסקת המכר וכן בגין פיצויי ההפקעה שקיבל בעל המקרקעין, הוא שילם בשעתו מס שבח מקרקעין. החזרת המקרקעין לידיו בעקבות ביטול הצורך הציבורי בהם כנגד תשלום לרשות, אינו מקים לו עילה לקבל את המס ששילם. במצב דברים זה, בהתקיים הנסיבות הקבועות בסעיף 195, ימצא עצמו בעל המקרקעין מופסד.

שלישית, אילו חפץ המחוקק שבעל המקרקעין יחזיר לרשות המפקיעה את סכום הרכישה או את סכום הפיצויים כשהוא משוערך, היה נוקט בלשון "הסכום המשוערך", או "הסכום שבו נרכשו ממנו בצירוף הפרשי הצמדה", או "שווי המקרקעין ביום מתן התוקף לתוכנית", וכיו"ב. משנמנע המחוקק מלקבוע הוראת שיערוך, תוך שהקפיד לנקוט בלשון "במחיר שלא יעלה", מתבקשת המסקנה כי הוא לא חפץ שהמחיר המקורי ישוערך.

רביעית, אין עיקרון של שיערוך סכומים באופן כללי (ע"א 554/83). כדי להורות על שיערוך, צריך להימצא לשערוך בסיס בדין (ע"א 319/89). מקום שמקורו של החיוב הוא בחוק, יש לבחון אם מפרשנותו הראויה של אותו חוק מתבקש תשלום נומינלי, או שמתבקש שיערוך. חיוב סטטוטורי יונק את חיותו מהחוק שיצר אותו. החוק קובע את החיוב ואת שיעורו. החוק צריך גם לקבוע אם סכום החיוב ישוערך, שעה שבין מועד יצירת החיוב לבין מועד תשלומו כדין חלה ירידה בערך הכסף (בג"ץ 608/88). לשונו של סעיף 195 לחוק התכנון והבנייה הינה ברורה: הסעיף משתמש במילים "במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו". אילו חפץ המחוקק שהסכום המקורי ישוערך, כי אז היה קובע זאת במפורש (השוו: ע"א 299/60; ע"א 647/83).

חמישית, כאשר המחוקק חפץ שישולמו הפרשי הצמדה בהפקעות, קבע הוא הוראה מפורשת בעניין זה: סעיף 8(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור קובע, כי פיצויי הפקעה המשולמים על-ידי הרשות המפקיעה לבעל הזכויות במקרקעין יהיו צמודים. בסעיף 8(ג) לחוק מצויה הוראה מיוחדת לגבי הפקעות שבוצעו בנסיבות מיוחדות על-פי חוק התכנון והבנייה. בשעתו קבע הסעיף הגבלה על תקופת ההצמדה (לא מיום ההפקעה אלא מאפריל 1974) והגבלה על שיעור ההצמדה (70%). בשנת 1995 תוקן הסעיף, באופן ששיעור ההצמדה הפך מלא, אך תקופתה הוגבלה עוד יותר (החל באפריל 1977). בשנת 2003 תוקן הסעיף באופן ששיעור ההצמדה לתקופה אפריל 1974 עד מארס 1977 הועמד על 70% בלבד, ורק מאפריל 1977 תשולם הצמדה מלאה.

מהוראותיו אלה של החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור מתבקשת המסקנה, כי מקום שהמחוקק חפץ לקבוע הצמדה של סכומים הנוגעים להפקעת מקרקעין - ובאופן מיוחד לגבי הפקעה בנסיבות מסוימות לפי חוק התכנון והבנייה - קבע הוא הוראה מיוחדת לכך. ולפיכך, מקום שלא חפץ המחוקק שתהיה הצמדה - דוגמת סעיף 195 לחוק, הוא נמנע מלעשות כן.

שישית, בחוק התכנון והבנייה גופו, כאשר המחוקק חפץ להצמיד סכומים, הוא קבע זאת במפורש. באופן זה, בתוספת השלישית לחוק, העוסקת בהיטל השבחה הנובע מתוכנית, נקבעה בסעיף 9 הוראת הצמדה. מכלל הוראת ההצמדה המפורשת הקיימת לגבי היטלי השבחה מתבקשת המסקנה, כי המחוקק לא חפץ בהצמדתם של הסכומים שבסעיף 195 לחוק (השוו: ע.א 840/75).

הכותב מתמחה בדיני הפקעת מקרקעין.