כבר לא רכבת צעצוע

פרויקט "הקו האדום", או מיזם הרכבת הקלה בתל-אביב, כבר אינו עוד פנטזיה או נושא לבדיחות. המכרז הבינלאומי להקמת הרכבת, שפורסם בחודש נובמבר 2003, ו"זכה" בלשון המעטה להתייחסות לא רצינית, מקבל עתה, ערב הגשת ההצעות, ליחס של מועדף. יותר משנתיים לקח לשחקנים הנוגעים בדבר, משרד האוצר וחברת נ.ת.ע (נתיבי תחבורה עירוניים) המקדמת את הפרויקט, להתכונן ולהבשיל, עד להגשת ההצעות הכספיות. העיכוב נבע מסיבה פשוטה: תנאי המכרז המקורי לא אפשרו לקבוצות להתמודד על המכרז. הוא לא היה ישים, לא ניתן היה לממן אותו, והוא נראה בעיני משקיעים פוטנציאליים כפרויקט מורכב, מסובך, בלתי אפשרי.

אולם היום, שנתיים וחודשיים מיום פרסום המכרז, הפכה התמונה לוורודה ולאופטימית (אם כי זהירה) והיא כוללת שלוש מתמודדות חזקות ורציניות, בהן שותפות חברות מובילות בעולם. כן נקבע מועד אחרון להגשת ההצעות הכספיות, 27 בפברואר, ויש התעניינות של בנקים זרים ומקומיים במימון הפרויקט.

הקו האדום: פורסם בנובמבר 2003

המכרז להקמת הרכבת הקלה בתל-אביב, המכונה "הקו האדום", פורסם בנובמבר 2003. מדובר במכרז בשיטת ה-BOT, שהיקפו מוערך ביותר מ-10 מיליארד שקל, והוא אחד מהפרויקטים הגדולים והמורכבים בעולם. מאז פרסום המכרז, ידע הפרויקט בעיקר מורדות. המשקיעים ישבו רוב הזמן על הגדר. קבוצת בומברדייה הקנדית, יצרנית הרכבות, הודיעה על פרישה "משיקולים מסחריים" והביאה לפירוקה של קבוצת אדנים. גם קבוצת סימנס איימה בשלב מסוים, בנובמבר 2004, לפרוש בשל התנהלות המדינה.

התקשורת לא פירגנה וגם עיריית תל-אביב תפסה, בחלק מהמקרים, פוזיציה של מתנגדת. הנהלת נ.ת.ע התחלפה, מנכ"ל נ.ת.ע הקודם, צבי לשם, אולץ לפרוש וגם יוסי קוצ'יק, שנלחם למען הפרויקט הזה, החליט בסופו של יום להניח את המפתחות לאחרים. הקבוצות מתחו ביקורת חריפה על התנהלות נ.ת.ע ועל ועדת המכרזים, בנוגע לדרישות המכרז. העלות הראשונה של המכרז הוערכה ב-3.8 מיליארד שקל, כשליש מהעלות הנאמדת כיום.

ולמרות כל הקשיים, נחשב היום המכרז לאחד המעניינים והמבוקשים. שלוש קבוצות, קונסורציומים בינלאומיים, מתחרים עליו בלהט.

1. קבוצת ספידן, הפתעת הפרויקט, שכוללת את החברות שפיר-הנדסה, תהל-מהנדסים, קרדן, אביב, BVG מגרמניה, פי.בי ארה"ב ובומברדייה קנדה.

2. קבוצת מטרו-רייל, שבה שותפות החברות אשטרום, שיכון ובינוי, אלסטום, קונקס, זובלין גרמניה, וינסי צרפת.

3. קבוצת MTS-אפריקה-ישראל, שכוללת את חברות אגד, סימנס, CCECC מסין ואת SOARES DA COSTA פורטוגל.

הקבוצות מתחרות על מי תדרוש את מענק ההקמה הנמוך ביותר, ותגיש הצעה טכנית איכותית.

"גלובס" נכנס לנבכי המכרז הסבוך, ומציג את הדרך שבה הפך מכרז כושל לאחד המרתקים שפורסם בישראל.

יותר מאלף שינויים הוכנסו במכרז, והם שאפשרו את קיומו. בלעדי השינויים, אומרים היום המתמודדות וגם אנשי משרד אוצר, המכרז לא היה מגיע לשלב סיום. בין השינויים היו גם רבים מהותיים. כך לדוגמה, נקבע כי מענק ההקמה שישולם לזכיין יינתן, לא בתום ההקמה, כפי שנקבע במכרז המקורי, אלא בתשלומים, באבני-דרך. השינוי המהותי הזה הפך את הפרויקט לבר-מימון.

לדברי ישי דותן, מנכ"ל נ.ת.ע, "זהו פרויקט, שממדי המימון שבו עצומים. ישבנו וחשבנו איך מקטינים את החשיפה לסיכון אצל המתמודדים והבנקים. הייתה טענה, שהפרויקט בלתי ניתן למימון. המתמודדים אמרו במפורש, כי אם לא יצטרפו בנקים מחו"ל, אין סיכוי לממן אותו מבנקאות מקומית. השינוי שהוכנס למכרז, שלפיו ישולמו מענקי הקמה לפי אבני-דרך, הפך אותו לבר-מימון".

לדברי חגי מילר, סגן החשב-הכללי ויו"ר ועדת המכרזים, "חלוקת המכרזים במכרז המקורי לא הייתה נכונה. אגף החשב-הכללי נכנס בתנופה לקידום מכרזי ה-BOT. פרויקט הרכבת הקלה בתל-אביב הוא מגה-פרויקט גם במונחים בינלאומיים, ולכן נדרשה התייחסות מיוחדת. המעורבות שלנו בחשכ"ל הייתה מהותית בכל הקשור להיבטים הפיננסיים. צריך לזכור, שבסופו של דבר פרויקטים בשיתוף הסקטור הפרטי הם עסקה פיננסית. אגף החשכ"ל, בשיתוף עם נ.ת.ע, הכניסו שינויים מהותיים בתנאים הפיננסיים, כדי להקל על תהליך הסגירה הפיננסית ולאפשר את קיום המכרז".

גורם בכיר מאחת הקבוצות אומר, כי "השינויים שהכניסה המדינה, ובעיקר השינויים הפיננסיים, גרמו למתחרים להבין שהמדינה רצינית. בלי השינוי של אבני הדרך בקבלת מענק ההקמה, היו המתמודדים מהססים ומתלבטים אם להמשיך במכרז. על-פי תנאי המכרז המקורי, קשה עד בלתי-אפשרי להגיע עד לשלב הסגירה הפיננסית. רק השינוי הזה לדוגמה, משפיע באופן מהותי על היכולת העתידית של הזכיין לבצע את הסגירה. לא ניתן היה לבצע סגירה פיננסית בלי השינויים הפיננסיים.

שינויים מהותיים נוספים הוכנסו למכרז, בהם לדוגמה, תשלום בגין תכנון מוקדם. שינוי זה מאפשר לקדם את הפרויקט עוד לפני שנסגרה העסקה הפיננסית. למעשה, הפרויקט יוצא לדרך על-חשבון המדינה. הזכיין מקדם את התכנון המפורט על-חשבונה בטרם השלים את הסגירה הפיננסית. לשינוי זה מספר תועלות: קיצור לוחות-זמנים ושדר של רצינות מצד המדינה, בעיקר כלפי המממנים. שינוי נוסף הוא הגדלת רשת הביטחון. במקור, היא עמדה על 75%, כלומר, אם מספר הנוסעים בפועל יהיה נמוך מהתחזית, יקבל הזכיין פיצוי בגובה 75%. רשת הביטחון עודכנה ועלתה ל-90%.

מצד שני, המדינה דרשה השתתפות בהכנסות, אם הנסיעות בפועל יהיו גבוהות מהתחזית ב-110%-150%, תקבל המדינה 25% מהפדיון, ומעל 150% תקבולים בגובה 50%.

הגדלת רשת הביטחון מסייעת גם היא להליך המימון, כי היא תקטין את הסיכון כלפי הבנק.

חלוקת סיכונים בין המדינה לזכיין

בנוגע לחלוקת הסיכונים בין המדינה לזכיין, אמר דותן, כי "כל סיכוני ההקמה נשארו על הזכיין, אך עם זאת המדינה התחייבה לפצות אותו אם יתגלו מפגעים בקרקע מעל רמה מסוימת. כלומר, המדינה לא מפצה אוטומטית על כשלים בקרקע, אלא מעל רמה מסוימת. לדוגמה, רמת זיהום נמוכה שתתגלה בקרקע, תטופל ותמומן על-ידי הזכיין, אך בעלות מעל סכום מסוים, 5 מיליון דולר, המדינה תפצה אותו.

שינויי נוסף שהכניסה המדינה, לבקשת המתמודדים, הוא פיצוי למתמודדים במקרה של ביטול המכרז. מתמודד שנמצא בשלבי הכנה, יקבל פיצוי בסך 5.4 מיליון שקל, במקרה של ביטולו, טרם בחירת הזכיין. ביטול לאחר בחירת זכיין, יביא לפיצוי בסך 9 מיליון שקל לזכיין ו-6.75 מיליון שקל להצעה השנייה.

כדי לתמרץ את המתמודדים להשקיע במכרז - שעלות הכנתו נאמדת בלפחות 10 מיליון דולר - קבעה ועדת המכרזים, כי משתתף שהצעתו תזכה במקום השני יקבל החזר בסך 1.5 מיליון דולר, והוא יחויב לשמור את הצעתו בתוקף למשך 18 חודש.

בנוסף, ועדת המכרזים אפשרה לזכיין שייבחר ליהנות מהכנסות מסחריות, להקדים את פתיחת הקו בקטעים מסוימים, וניתנו הגנות להלוואות במט"ח. הכול כדי להפוך את המכרז לאטרקטיבי.

רוב השינויים שהוכנסו, התבססו על דרישות המתמודדים. עם זאת, אחד המהלכים המשמעותיים במכרז היא יוזמה של החשב-הכללי, ירון זליכה, להכניס חברת בקרה חיצונית שתבדוק את המכרז תוך כדי התהליך וטרם הגשת ההצעות. החברה הבריטית לואיס ברגר, שבחנה אותו, המליצה על שורה של שינויים. עיקר הביקורת הייתה, כי רוב סיכוני הביקוש מוטלים על הזכיין, ולכן מומלץ להגדיל את ערבות התנועה.

בנוסף, המליצה לואיס ברגר, לבצע שינוי הנדסי: קיצור אורך התחנות התת-קרקעיות מ-105 מטר ל-70 מטר. החלטה, שתקטין גם את עלות הפרויקט וגם את זמן ההקמה. יש לציין, כי שינוי זה התקבל בניגוד לעמדתן של עיריית תל-אביב ושל נ.ת.ע, שסברו כי קיצור התחנות יפגע ביכולת העתידית לשדרוג הקו האדום כקו הסעה רב-קיבולת.

לדברי ישי סולברג, סמנכ"ל כלכלה ומשפט בנ.ת.ע, "חלק גדול מהשינויים נכנסו לאחר שיחות עם המתמודדים. המכרז הפך להיות מוצר יותר טוב לאחר שיתוף-פעולה בין נ.ת.ע, אגף החשכ"ל לבין המתמודדים. נעשתה עבודה שיטתית ויסודית, ובדקנו לפרטי פרטים מה ניתן לעשות ולשנות, כדי שהמכרז יהפוך להיות אטרקטיבי. יצרנו מכרז שהמהות שלו הרבה יותר טובה. הכנסנו תיקונים שטובים לשני הצדדים. גם המדינה וגם המתמודדים משפרים את עמדותיהם.

סולברג ציין, כי "למדנו הרבה מהפרויקט המקביל בירושלים, שבו הסגירה הפיננסית נמשכה יותר משנתיים, ושהרבה מהשינויים בו הוכנסו לאחר בחירת הזכיין. אני מעריך, שבתל-אביב הסגירה הפיננסית תיארך לכל היותר שנה".

ודותן מוסיף, "קיבלנו מכרז שלכל הדעות הוא טוב יותר מהמכרז המקורי. להערכתי, קיצרנו את שלב המו"מ לסגירה הפיננסית באופן דרמטי, כיוון שהרבה נקודות שמתווכחים עליהן בשלב זה כבר פתורות". לדבריו, מכרז הרכבת הקלה בתל-אביב זכה לרוח גבית מאגף החשכ"ל. כל התהליך נסב סביב העיקרון שלפיו יש לדבר ולשמוע את הקבוצות טרם הגשת ההצעות, אך לאחר ההגשה, המכרז והתנאים אינם בני-שינוי. גישה זו מונעת ויכוחים בשלבים של הסגירה הפיננסית.

מילר ציין, כי "במכרז היה קושי אובייקטיבי לשווק אותו. ציבור המשקיעים לא האמין בו. זה מכרז מאוד יקר ומאוד מורכב. כיום אנחנו נמצאים במצב מצוין שבו יש לנו שלוש קבוצות חזקות, שהתחייבו להגיש הצעות כספיות בסוף פברואר. למרות הדחיות הרבות, חמש דחיות, מבינים כל השחקנים שהגענו לשלב הסופי. כולנו פה שינינו גישה".

לדברי נציג אחת הקבוצות, "לזכותה של המדינה ייאמר, כי היא למדה מהטעויות של המכרז המקביל בירושלים. המכרז שונה באופן מהותי ובצדק. אם הוא היה נשאר במתכונתו המקורית, לאנשי נ.ת.ע היה מכרז, אבל לא מתמודדים. הקבוצות נמצאות היום עמוק במכרז, לאחר שהשקיעו עשרות-מיליוני שקלים, והתחרות אמיתית. כולן מתכוונות להגיש את ההצעה בסוף פברואר, ומבחינתן המכרז הוא אל-חזור. גם השינויים הפוליטיים של העת האחרונה אינם מבהילים את היזמים או את השותפים מחו"ל".

זליכה עשה את ההבדל

הרבה קרדיט מקבל החשכ"ל, ירון זליכה, מצד המתמודדים. לדבריהם, "התנהלות המדינה במכרז בשנה האחרונה העבירה מסר, שהיא רצינית. שהתחייבות זו התחייבות. אגף החשכ"ל ונ.ת.ע לא מיהרו לפזר התחייבויות, אך היה ברור, שהשינויים הם סופיים". גורם בכיר באחת הקבוצות ציין, כי "העובדה שזליכה הגיע מהמגזר הפרטי, עשתה את ההבדל ותרמה רבות לשינוי המכרז. הגיע חשכ"ל שהבין שהניסיון של משרד האוצר חשוב, אבל הידע הנצבר בעולם לא פחות חשוב. הקבוצות מרגישות היום, שיש מי שמקשיב להערות שלהן. שסיכום זה סיכום. המדינה הפנימה, שהמכרז לקה בחסר".

עם זאת, ישנה ביקורת מצד המתמודדות לגבי התיקון האחרון, שמתייחס לקיצור התחנות מ-105 מטר ל-70 מטר. לדברי אחד הגורמים, לא ניתן לבצע שינוי כזה חודשיים לפני הגשת ההצעות. מעבר לדעתם, שמקצועית זה פשוט לא נכון, טוענות המתמודדות, כי במקרה של שינוי כזה, ערב הגשת המכרז המדינה צריכה לקחת על עצמה את עלות השינוי. כי גם כך עלות הכנת המכרז מאוד גבוהה.

במכרז BOT, הזכיין נדרש להקים, לתפעל ולתחזק את המערכת, במקרה זה את "הקו האדום". היתרון בשיטה הוא המימון הפרטי שמגייס הזכיין, במהירות ובאיכות הביצוע. הביקורת על שיטת ה-BOT בישראל, מתייחסת בעיקר לכך שברוב המכרזים, המדינה משלמת מענק הקמה גבוה. במכרז הרכבת הקלה בירושלים שולם מענק הקמה בגובה 75%, ובמכרז בתל-אביב מצפים למענק בשיעור זהה לפחות. גם בנוגע למיזם בתל-אביב הוטחה ביקורת על השימוש בשיטת ה-BOT. בנ.ת.ע טוענים, כי אין אופציה לקדם מכרז בסדר גדול כזה, שלא במכרז BOT. ישראל לא תדע להתמודד עם מכרז כזה בדרך תקציבית.

דותן אומר על הביקורת שהוטחה על השיטה, כי "ב-BOT עושים בהתחלה טעויות. כשעושים פרויקט בסדר גדול כזה, לומדים הרבה תוך כדי תנועה, במיוחד לאור העובדה שמדובר בפרויקט ראשון כזה. בישראל לא היה ידע מספיק, כולנו היינו בתהליך למידה. לדעתנו, זוהי הדרך הנכונה והיעילה לבצע את המכרז הראשון בתל-אביב". על-פי הלו"ז המתוכנן, כחמישה חודשים לאחר הגשת ההצעות הכספיות, ייחתם הסכם הזיכיון. במקביל לסגירה הפיננסית, תתחיל ההכנה לתכנון המפורט. לקראת סוף 2012, מעריכים בנ.ת.ע יושלם הפרויקט. "