מבחן השקידה הראויה במימוש מטרת הפקעה

אם שיהוי של 16 שנים במימוש מטרת הפקעה לטובת צרכי ציבור מביא לתוצאה של ביטול ההפקעה? בנסיבות פסק הדין הנסקר להלן, בית המשפט משיב על כך בשלילה.

ביום 5.1.1986 פורסמה תוכנית בניין עיר חד/248/ד (להלן: התוכנית). התוכנית חלה על אזור התעשייה הדרומי החדש בחדרה. סעיף 15 לתקנון התוכנית קובע, כי "השטחים בתוכנית זו, המיועדים לצרכי ציבור, יופקעו על-ידי הרשות המקומית וירשמו על שמה על-פי החוק".

בין השאר יעדה התוכנית להפקעה חלקים משתי חלקות שבבעלות הלל הלביץ ואח' (להלן: "העותרים"). אחוזי השטח שהופקעו היו כאלה, שלאור סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבנייה, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חדרה ועיריית חדרה (להלן: "המשיבות") היו פטורות מתשלום פיצויים.

ביום 9.7.1989 פורסמה הודעה בדבר הפקעת שטחי העותרים. ביום 29.9.1989 פורסמה הודעה לפיה השטחים שהופקעו יהיו לקניינה של העירייה, כל זאת בהתאם לסעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) וסעיף 189 לחוק התכנון והבנייה. הלכה למעשה, מאז 1989 החזקה בחלקות לא נתפסה על-ידי המשיבות, ולא נבנו כל מבני ציבור על השטחים האמורים.

העותרים הגישו לבית המשפט לעניינים מנהלים בחיפה עתירה מנהלית, ובה תבעו את ביטול הפקעת השטח שהופקע לצרכי בנייני ציבור. טענתם העיקרית של העותרים היא, כי יש לבטל את ההפקעה מחמת השתהות המשיבות במימוש התוכנית ומטרתה. השתהות זו באה לידי ביטוי, לשיטת העותרים, בכך, שלמרות שחלפו 16 שנים מאז הפקעת השטחים, המשיבות לא תפסו חזקה בהם, ומטרת ההפקעה לא מומשה בכל דרך שהיא. העותרים מסתמכים על סעיף 22 לתקנון התוכנית, הקובע: "התוכנית תבוצע תוך 10 שנים מיום אישורה כחוק...", וטוענים, כי המועד לביצוע התוכנית חלף בחודש ינואר 1996, ועמו חלפה סמכות המשיבות לתפוס את החזקה בשטחים, לבנות עליהם בנייני ציבור ולעשות בהם שימוש.

העתירה נדונה בפני השופט ברלינר. עיקר המחלוקת בין הצדדים לעתירה היא - קובע השופט ברלינר - האם 16 השנים שחלפו ממועד ההפקעה (1989) עולים כדי השתהות בלתי סבירה במימוש מטרת ההפקעה?

בפס"ד וויס נ. הוועדה המקומית ראשל"צ נפסק, כי הלכה היא, שעל הרשות המפקיעה לפעול בשקידה ראויה בעת מימוש מטרת ההפקעה, והשתהות בלתי סבירה עשויה להוביל, בנסיבות מסוימות, לביטול ההפקעה. על מנת לבחון האם נסיבות מקרה מסוים מצדיקות את ביטול ההפקעה, יש להתייחס לשלושה פרמטרים: האם השיהוי במקרה הנדון חורג מגדר הסביר; מהו הנזק שנגרם לבעלים המקוריים כתוצאה מן ההפקעה; ומהו הנזק שיגרם לציבור כתוצאה מביטול ההפקעה בשל השיהוי.

במקרה דנן, קובע השופט ברלינר, ישנו שיהוי של 16 שנה במימוש מטרת ההפקעה בחלקות העותרים. לכאורה מדובר בתקופה ארוכה למדי, ובמיוחד כאשר תקנון התוכנית קבע, כי התוכנית תבוצע תוך 10 שנים מיום אישורה. יחד עם זאת, אין לבחון את הנעשה רק בחלקות נשוא הערעור, שכן הן מהוות פחות מ-10% מסך השטח אשר יועד לבנייני ציבור בתוכנית חד/248/ד. הבחנה כזו היא הבחנה מלאכותית, ויש לבחון האם הרשות פעלה בשקידה ראויה בכלל השטח המופקע במסגרת התוכנית.

בחינה זו מובילה למסקנה, כי התנהלות המשיבות, במסגרת מימוש הצורך הציבורי של התוכנית בכלל ומימוש הצורך בבנייני ציבור בפרט, עולה כדי התנהלות בשקידה סבירה, ולא ניתן לומר, כי המשיבות זנחו את מטרת הפקעת שטחי העותרים. מתגובת המשיבות עולה, כי בחלקה אחת פועל מבנה המעניק תעסוקה למוגבלים, בחלקה השנייה עתידה לקום סככה לציוד מל"ח, וגם משרדים ומעבדות לשמירה על איכות הסביבה, ובחלקות אחרות עתיד לקום מבנה לרווחת הקהילה האתיופית.

מכאן, שהמשיבות החלו בביצוע התוכנית, ולעניין זה נפסק כבר: "...המועד הקבוע בתוכנית, אפילו לא נאמר לגביו כך, הריהו מועד משוער בלבד; ושנית, כי מועד זה מתייחס לתחילת ביצועה של התוכנית ולא לסיום ביצועה והשלמתו. הווי אומר, כי די בהתחלת ביצוע התוכנית, בגדר או בקירבת המועד המשוער שנקבע בהוראותיה, כדי לשלול טענה בדבר פקיעתה ולאפשר את המשך ביצועה, עד להשלמתה, גם לאחר חלוף המועד המשוער" (בג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב ג' נ' הוועדה המחוזית לתו"ב, פ"ד מז(5) 573, 580-581).

עיון בפסיקה, אשר קיבלה את טענת השיהוי הבלתי סביר במימוש מטרת ההפקעה מלמדנו אף הוא, כי אין זה המקרה. בפרשת אמיתי (בג"ץ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתו"ב המרכז ואח', פ"ד מב(4) 89), נדון שיהוי של 26 שנים במימוש הפקעה לצרכי ציבור, אשר נבע מקשיי תקציב, והיסב לבעלי המקרקעין נזקים כגון תשלומי מיסים כבדים. שיהוי זה עלה, לשיטת בית המשפט, כדי הזנחה מופלגת. ברי הוא - קובע השופט ברלינר - כי לא כך הם פני הדברים במקרה דנן.

לסיכום, אמנם בחלקות נשוא הערעור לא הוקם עד כה מבנה ציבור, וייתכן אף כי המשיבות פועלות באיטיות בכל הקשור למימוש מטרת ההפקעה, אולם מכאן ועד לקביעה חד משמעית, כי המשיבות חרגו מחובתן המנהלית לפעול בשקידה ראויה ובפרק זמן סביר, חריגה קיצונית המצדיקה את ביטול ההפקעה הדרך - הדרך ארוכה, ואין לומר כי שיהוי המשיבות במקרה הנדון צריך להכשיל את ההפקעה, שמטרתה, כך נראה, תמומש בעתיד, אף אם באיחור.

גם בחינת מאזן הנזקים במקרה דנן מלמדת, כי נסיבות המקרה שלפנינו אינן מצדיקות את ביטול ההפקעה. אמנם ההפקעה עליה נסבה העתירה התבצעה ללא מתן פיצויי הפקעה לעותרים, אך העותרים לא הצביעו על כל נזק ממשי שנגרם להם מן ההפקעה. אין להקל ראש בפגיעה, בפרט בעקבות הפקעת מקרקעין, ולאור מעמדה החוקתי של זכות הקניין הפגיעה האמורה היא בעלת היבט רגשי וכלכלי כאחד. אולם בחינת נסיבות ענייננו מראה, כי לא נגרם כל נזק קונקרטי לעותרים כתוצאה מן ההפקעה, כגון מניעת האפשרות למכור את החלקות, או תשלום מיסים גבוה בגינן, ואילו המשיבות, כאמור לעיל, החלו כבר במימוש התוכנית בחלקות המצויות בשטח הדרומי של התוכנית.

התנהלות המשיבות בעניין זה היא סבירה, ואין זה מתפקידו של בית המשפט להתערב בשיקולים תכנוניים ולבחון, האם התחלת מימוש התוכנית בשטחים הדרומיים, ולא בשטח שהופקע מן העותרים, מהווה שיקול תכנוני ומקצועי נכון או לאו.

התוצאה הסופית: העתירה נדחתה.

עת"מ 1041/05, בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה, השופט: ש. ברלינר.