תשלומי חובה: סמכות מוגבלת לוועד המקומי

דורון אפרתי ואח' (להלן: "העותרים") הגישו לביהמ"ש המחוזי בחיפה עתירה מנהלית נגד ועד מקומי בוסתן הגליל (להלן: "הוועד המקומי") ומ.א. מטה אשר (להלן: "המועצה"). לטענת העותרים, התשלומים שדרש מהם הוועד המקומי, ושהוגדרו "אגרות חינוך, תרבות ופנאי", וכן "אגרת חזות היישוב/תחזוקה", הוטלו ללא סמכות. העתירה נדונה בפני השופט דר.

הבסיס לזכותו של ועד מקומי לגבות תשלומי חובה מצוי בסעיף 133 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958 (הצו). סעיף 133(א) מפנה אותנו, בבחינת סמכותו של ועד מקומי להטיל מיסים, למיסים שרשאית המועצה להטיל לפי סעיף 68(א) לצו, שזו לשונו:

"המועצה רשאית להטיל בתחום המועצה או בכל חלק ממנו את האגרות, ההיטלים ודמי ההשתתפות, למעט ארנונה (להלן - מיסים), שמועצה רשאית להטילם לפי הפקודה".

הביטוי "הפקודה" שבסעיף, מכוון לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש) (הפקודה) ושם נמצא (בסעיף 14) את הסמכות להטיל תשלומי חובה למועצה בלשון הבאה: "בכפוף להוראות צו הכינון, תהא למועצה מקומית סמכות להטיל, באישור הממונה, תשלומי חובה אלה:

(1) ארנונות, לרבות ארנונת חינוך, על נכסים הנמצאים בכפר או בקבוצת הכפרים או באזור או ברובע, שישולמו על-ידי בעליהם או מחזיקיהם; ארנונת חינוך לפי פיסקה זו מותר להטילה בנוסף על כל ארנונת-חינוך המוטלת לפי סעיף 12 של פקודת החינוך;

(2) אגרות בעד רישיונות או כל דבר אחר, וכן היטלים שעיריות מורשות אותה שעה להטילם או שמועצה מקומית רשאית להטילם לפי כל חיקוק; ובלבד שעל הצבת שלט המבהיר כי המקום הציבורי או השירות הציבורי הניתן במקום הציבורי הוא נגיש לאנשים עם מוגבלות לא ייגבו אגרה או תשלום כלשהו; בפסקה זו, "מקום ציבורי", "שירות ציבורי" - כהגדרתם בסימנים ג' וד' בפרק ה'1 בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק השוויון); "נגישות" - כמשמעותה לפי פרק ה'1 בחוק השוויון; "אדם עם מוגבלות" - כמשמעותו בפרק ב' לחוק השוויון;

(3) אגרות בעד הספקת שירותים על-ידי המועצה המקומית, שישלמו הנהנים מאותם שירותים;

(4) דמי השתתפות מצד תושבי הכפר או קבוצת הכפרים או האזור או הרובע למטרות חינוך או למטרות אחרות, אלא שהממונה רשאי לפטור מתשלום דמי השתתפות כאמור בני-אדם או סוגים של בני-אדם שלפי דעתו אין ההשתתפות מיועדת להנאתם או להנאת ילדיהם;

(5) ארנונת גולגולת שתוטל על תושבי הכפר או קבוצת הכפרים או האזור או הרובע". על-פי האמור לעיל - קובע השופט דר - סמכותה של המועצה המקומית להטיל תשלומי חובה מותנה באישור הממונה על המחוז במשרד הפנים.

אם נסכם, תוך הליכה לאחור, נמצא, שהמועצה המקומית זקוקה לאישור הממונה להטלת תשלומי חובה, והוועד המקומי זקוק לאישור המועצה להטיל, בתחום הנהלתו, אותם מיסים שרשאית המועצה להטיל.

לגבי הוועד המקומי נזכרת בסעיף 133(א) לצו מגבלה נוספת, המכפיפה על דרך של הפניה, להוראות חוק ההסדרים במשק המדינה, תשנ"ג-1992 (חוק ההסדרים) והתקנות.

לטענת המשיבים, המגבלה שהוטלה על מועצה בסעיף 14 לפקודה, לקבל מראש אישורו של הממונה להטיל תשלומי חובה, חלה אך ורק על המועצה ואינה חלה על הועד המקומי. הוועד נדרש אך ורק לאישור המועצה, כעולה מסעיף 133(א) לצו.

השופט דר דוחה פרשנות זו. אין הגיון בהטלת הגבלות על המועצה המקומית, שהיא "גוף העל" לוועד המקומי, ושחרורו של ועד מקומי מכפיפות למגבלות אלה. זאת ועוד, אם המועצה המקומית אינה מוסמכת, בהעדר אישור הממונה, להטיל תשלומים, הכיצד יכולה היא לאשר לוועד המקומי להטיל תשלומי חובה כאלה על-ידו?

ההיגיון ותקנת הציבור העומדים מאחורי פרשנות זו כה ברורים, שספק אם יש צורך בהסתמכות על פסיקה, אולם נעשה זאת ונפנה לבג"ץ 5145/91 פ"ד מח(1) 457 ולדברים שנכתבו שם על-ידי השופט גולדברג בסעיף 6:

"מטרתם של שני הסעיפים הנ"ל שבפקודת המועצות המקומיות היא אחת: פיקוח השלטון המרכזי על פעולותיהן של מועצות מקומיות. מטרה זו עמדה מאחורי סעיף 14 המחייב את אישורו של הממונה על המחוז, וסעיף 22, בו נקבעה הדרך לאישור חוק עזר על-ידי שר הפנים, או להתנגדותו לו".

המשיבים צירפו לטיעוניהם דו"ח הכנסות והוצאות, שנועד להצביע על הוצאותיו הגדולות של הוועד, ועל הצורך בכספים כדי לספק לתושבים איכות חיים. ברם, קובע השופט דר, המקור הנכון לכיסוי הוצאות אלה היא הארנונה. לעתים נראה שגופים ציבוריים קובעים ההכנסות על-פי ההוצאות ולא להיפך.

מושכלות ראשונים הם, שכל אדם המנהל את ביתו, וכמוהו רשות המנהלת את תקציבה, צריכים להתאים את ההוצאות להכנסות ולא להיפך. אם אין בארנונה כדי לספק צרכיו של הישוב, צריך היישוב לפעול ככל אדם או ככל מוסד אחר, ולהתאים את הוצאותיו, על-פי סדרי עדיפויות ראויים, להכנסות הנגבות כחוק.

אין מנוס אלא להזכיר גם את כלל היסוד, שאין רשות מקומית רשאית לגבות כספים מן הציבור אלא אם הותר לה בחוק לעשות כן.

המשיבים אינם טוענים שביקשו אישורו של השר. כאמור, לטענתם, הם פטורים מהצורך באישור כזה. הם מצביעים על "מעין הסכמה", העולה, לטענתם, ממכתבה של היועצת המשפטית של משרד הפנים מיום 25.1.04, שם נרשם בסעיף 3: "ועד מקומי רשאי להטיל גם ארנונה וגם מיסי ועד מקומי. מיסי ועד מקומי יכולים להיות מוטלים לצורך פעילות ספציפית כגון פעולות תרבות וכד'. הארנונה מעצם טיבה היא מס כללי".

יהיה פירושו של משפט זה אשר יהיה - קובע השופט דר - המשיבים כפופים להוראות החוק ולא היועצת המשפטית של משרד הפנים קובעת מהו.

התוצאה הסופית: העתירה נתקבלה. ביהמ"ש מורה על בטלות האגרות שהטיל הוועד המקומי מעבר לארנונה.

עת"מ 1390/05, בית המשפט לעניינים מנהלים בחיפה, השופט: י. דר.