שימוש חורג: סיפור על שן ועין

קוטליאר הלנה ואיגור (להלן: "העותרים") רכשו דירה בקומת קרקע הנמצאת בבניין בקרית מוצקין (להלן: "הדירה"), שבו 4 קומות מגורים. לגרסת העותרים, הם רכשו את הדירה על מנת שתשמש כמרפאה לעותרת 1, העוסקת כרופאת שיניים. אין חולק כי בהיתר הבנייה שניתן לבניין נקבע שהוא מיועד למגורים בלבד, ולכן הפיכת הדירה למרפאה מחייבת קבלת היתר לשימוש חורג, כאמור בסעיף 146 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן: "החוק").

העותרים, שהיו מודעים לכך, דרשו ממוכרי הדירה להמציא להם הסכמה של הדיירים לבקשה. המוכרים פנו לשכנים וביקשו את הסכמתם, ואלו חתמו על כתב הסכמה. בכתב ההסכמה נרשם, כי השכנים מסכימים "לבקשה למתן היתר בנייה לפתיחת קליניקה לעיניים".

לאחר שהתקבל כתב ההסכמה והושלמה עסקת רכישת הדירה, פנו העותרים לוועדה המקומית והגישו בקשה לשימוש חורג בדירת מגורים כמרפאת שיניים. לבקשה צירפו העותרים את כתב ההסכמה של השכנים.

הוועדה המקומית פרסמה את הבקשה, כנדרש על-פי החוק, והשכנים הגישו במועד התנגדות לבקשה. בדיון שנערך בפני הוועדה המקומית טענו השכנים, כי הסכמתם ניתנה לפתיחת מרפאת עיניים בלבד. כן טענו כי הסכימו לפתיחת מרפאת עיניים לאחר שהובהר להם, כי רק חדר אחד בדירה ישמש כמרפאה. עם זאת התנגדו השכנים להפיכת כל הדירה למרפאת שיניים.

הוועדה המקומית שמעה את ההתנגדויות, וביום 4.4.2005 החליטה "לאשר את הבקשה לשימוש חורג בדירת מגורים למרפאת שיניים לשנתיים". על החלטה זו, ומכוח סעיף 152 לחוק, הגישו השכנים ערר לוועדת הערר המחוזית.

ועדת הערר קבעה, כי אין למנוע מהשכנים להתנגד לבקשה לשימוש חורג, שכן גם אם קיימות מספר תהיות בנוגע לחתימה על כתב ההסכמה, הרי מעיון בו עולה כי כתב ההסכמה התייחס למרפאת עיניים, ולא למרפאת שיניים. ועדת הערר מצאה, כי יש הבדל בין מרפאת עיניים למרפאת שיניים, גם מבחינת המטרד שעלול להיגרם לשכנים. הוועדה ציינה, כי מדובר במבנה שייעודו למגורים בלבד, המצוי בקרבת כביש ראשי. לפיכך, כך סברה, "יש מקום שלא להחמיר את מצבם של דיירים אלה".

לבסוף ציינה הוועדה, כי הפיכת הדירה למרפאת שיניים שתשמש מספר רופאים, תשפיע על איכות חיי הדיירים ותביא לעומס על החניה בבניין. לפיכך התקבל הערר.

לאור זאת הגישו העותרים לבית המשפט לעניינים מנהלים בחיפה עתירה כנגד החלטת ועדת הערר. העתירה נדונה בפני השופט סוקול. עניינה של החלטת הוועדה היא בשימוש חורג שביקשו העותרים לעשות בדירה. שימוש חורג מוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון והבנייה כשימוש בקרקע או בבניין, "למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באזור או בשטח מיוחד, לפי כל תוכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבניין או לפי היתר על-פי כל חוק הדן בתכנון ובבנייה".

מהם השיקולים שעל הוועדה לשקול? ככלל, יש לזכור, כי במהותו מהווה ההיתר לשימוש חורג היתר לעשות שימוש בנכס שלא בהתאם לתוכנית או להיתר המקורי, ולכן מהווה הוא בהכרח שינוי המצב התכנוני הקיים. תוכנית המתאר החלה על הנכס אמורה לגלם איזון מרבי של האינטרסים השונים ולקדם באופן היעיל ביותר הגנה על הערכים שעל שמירתם מופקדות ועדות התכנון השונות. ההיתר לשימוש חורג מפר איזון זה, ולכן יש להיזהר מפני התרת שימוש חורג בטרם ייערך תכנון כולל חדש, הקובע את האיזון הראוי בשים לב לשינויי הע*תים.

מכאן, כי על הוועדה לשוות לנגד עיניה את המרקם הכולל של המערכת העירונית ולא רק את הנכס המסוים בו מבקשים לעשות שימוש חורג, שכן ייתכן ושימושים חורגים, גם אם אין בכל אחד מהם בנפרד כדי להוות פגיעות משמעותיות בתוכנית, הרי שבהצטברותם יש כדי להוות פגיעה כזו כך שהתוצאה המתקבלת רחוקה ממרקם עירוני מסודר. יש להיזהר פן מתן ההיתרים לשימושים חורגים יביא לכך, שתחת כל בניין מגורים יימצאו מרכז מסחרי, מרפאות, גני ילדים ומבני ציבור אחרים, בערבוביה נטולת תכנון.

נראה עוד, קובע השופט סוקול, כי ההיתר לשימוש חורג נועד בעיקרו להוות הסדר זמני של שימוש בנכס, ולא הסדר קבוע. מקום שמתבקש שימוש החורג מן התוכנית לפרק זמן ממושך, הרי שככלל תהא הדרך הנאותה לפעול לשינוי התוכנית.

מנגד אין לומר כי על הוועדה להימנע ממתן היתרים לשימוש חורג כלל ועיקר. האפשרות ליתן היתר לשימוש חורג מאפשרת גמישות ביישומה של התוכנית, אלא שיש להקפיד כי גמישות זו תינקט במקרים המתאימים.

עוד ניתן למנות בין השיקולים שעל הוועדה לשקול טרם מתן ההיתר את מהות השימוש המבוקש ומידת חריגותו מן השימוש לו נועד הבניין מלכתחילה. מידת החריגות עשויה ללמד על מידת ההפרעה שיפריע השימוש לבעלי הזכויות האחרים.

ומן הכלל אל הפרט. ועדת הערר מצאה, כי הפיכת הדירה שבקומת הקרקע למרפאה מהווה שימוש חורג הפוגע בדיירים ועלול לגרום להם מטרד של ממש. הוועדה מצאה, כי הרעשים והריחות ממרפאת שיניים עולים על אלו הבוקעים ממרפאת עיניים. כן ציינה, כי מדובר במרפאה שבה צפויים להימצא מספר רופאים, דבר שיגדיל את מספר הלקוחות ואת מספר השעות שבהן תהיה המרפאה פעילה. אין ספק שכל אלו יגרמו לדיירי הבית מטרד. אין גם ספק שפתיחת מרפאה, שמטיבה תמשוך קהל לקוחות רב, עלולה לפגוע בסדרי החניה בבית, קובע השופט סוקול.

בנסיבות כאלו, החלטת ועדת הערר כי מתן היתר לשימוש חורג מפר את האיזון הדרוש בין האינטרסים השונים והערכים עליהם יש לשמור, הינה החלטה סבירה, ואין מקום להתערב בה.

הצורך במציאת פתרונות להפעלת מרפאות והקמתן בקרבת בתי מגורים אינו מצדיק פגיעה באורחות חייהם ובנוחותם של דיירי בתים שאתרע מזלם ומישהו בחר לבקש לפתוח בהם מרפאה. על רשויות התכנון לאתר את האזורים בהם קיים צורך בשינוי הייעוד ולפעול להתאים את הייעודים הנדרשים באותם אזורים. באופן שכזה תימנע פגיעה מיותרת בדיירי בתים, שרכשו את דירותיהם במיטב כספם, ומאידך יתאפשר לבעלי המקצועות השונים המבקשים להקים מרפאות, לדעת היכן ומתי יוכלו לממש את רצונם. מתן היתר לשימוש חורג לתקופה מוגבלת אינו יכול להוות פתרון למצוקה כלכלית, כפי שפורטה בתגובת הוועדה המקומית.

התוצאה הסופית: העתירה נדחתה.

עת"מ 1324/05, בית המשפט לעניינים מנהלים בחיפה, השופט: רון סוקול.

בשם העותרים: עו"ד אילן מיכלוביץ.

בשם ועדת הערר: הפרקליטות.

בשם הועדה המקומית: עו"ד מיכאל סיגל.