אין צדק חלוקתי בעושר המוניציפלי

מאחר שהארנונה שאינה נובעת ממגורים מגיעה בתמר ל-98% מחיובי הארנונה, המועצה האזורית גם אינה טורחת לעודד התיישבות חדשה באזור. מצבה של המועצה האזורית חבל אילות דומה - שם מגיעה הארנונה העסקית ל-92% מחיובי הארנונה. גם המועצות האזוריות רמת נגב ובאר טוביה נהנות מריבוי עסקים ביישובים דלילים יחסית.

השאלה נבדקה בהרחבה במחקר של ערן רזין, פרופ' חבר לגיאוגרפיה באוניברסיטה העברית, ואנה חזן, מנהלת האגף לפיתוח מקומי במשרד הפנים. מחקרם על "חלוקת העושר המוניציפלי בישראל" יצא זה עתה לאור מטעם מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות. מן הממצאים, המבוססים על נתוני 2002, עולה כי בקרב 25 הרשויות המקומיות המובילות בחיובי ארנונה שאינה למגורים, יש לא פחות מ-9 מועצות אזוריות. בין הרשויות הקטנות שאינן אזוריות אלא מקומיות ניתן למנות את ראש פינה, שם 75% מתקבולי הארנונה אינם נובעים ממגורי התושבים. תמונה דומה, קצת פחות זוהרת, רואים במצפה רמון, בשבי ציון ובנשר.

אמנם משקל משמעותי לארנונת העסקים לעומת ארנונת המגורים יש גם בכמה ערים גדולות: תל-אביב-יפו - 77%; חיפה - 56%; הרצליה - 59%; חדרה - 64%. גם ערים קטנות הנהנות מעסקים ייחודיים נשענות בעיקר על ארנונת העסקים. הדוגמא הבולטת היא אילת, בה הגיעה ארנונת העסקים ל-76% מחיובי הארנונה ב-2002.

רזין וחזן מונים גם את 20 הרשויות האומללות ביותר, בהן חיובי הארנונה שלא למגורים שואפים לאפס. 15 מבין אלה הן, שלא במפתיע, רשויות ערביות. ואולי אין להתפלא שמוצאים ברשימה זו גם את המועצה האזורית מטה בנימין ואת מודיעין עילית. העסקים הישראליים אינם נמשכים אל מעבר לקו הירוק, למרות ההטבות הניתנות להם שם.

הנתונים שהוצגו לעיל עלולים לעוות את התמונה הכללית. למעשה, היישובים עתירי התושבים הם גם היישובים בהם מתרכזים עסקים משלמי ארנונה. מכלל חיובי הארנונה שלא למגורים - 7.4 מיליארד שקלים ב-2002 - זכתה תל-אביב ב-20%. אפילו ירושלים הענייה ריכזה 11.6% מכלל הארנונה הישראלית שלא למגורים, בעיקר הודות למשרדי הממשלה. חיפה קיבלה 7% מתקבולי ארנונת העסקים הישראלית, למרות שרבים מהמפעלים המזהמים אותה מצויים מחוץ לתחומה המוניציפלי, כשהבולט שבהם - מפעל הזיקוק - היה אקס-טריטוריאלי עד השנים האחרונות ולא שילם ארנונה כלל.

החוקרים מתארים את הניסיונות האקראיים שנעשו בשנים האחרונות לצמצם את הפער בחלוקת העושר המוניציפלי. ניסיונות אלה נעשו בעיקר מצד ערי פיתוח הסמוכות למועצות אזוריות עשירות, ובהם המאבק של דימונה וערד נגד מועצה אזורית תמר.

בתקופה האחרונה החלה הממשלה להתערב בחיכוכים שבין רשויות שכנות בשאלת הבעלות על אזורי תעשייה ומסחר. התערבות זו הפכה להכרחית במקביל לירידת ההשתתפות הממשלתית במימון התקציבים המוניציפליים.

החוקרים מזכירים גם ועדה שמינה מנכ"ל משרד הפנים ב-2004, כדי לבדוק אפשרויות לחלוקת הכנסות מארנונה שאינה מוטלת על המגורים, במטרה לצמצם פערים בין הרשויות המקומיות. כל זאת, לאחר שנתגלעו פערים גדולים גם במרכז הארץ, בין עיר גדולה כנתניה לבין מועצות אזוריות עמק חפר, חוף השרון ולב השרון, או בין כפר סבא לבין המועצה האזורית דרום השרון. הצרה היא, שוועדות מגישות דו"ח אבל אינן פותרות בעיות.

ואמנם, מסקנות החוקרים במה שנוגע ליצירת אזורי תעסוקה משותפים אינן חד-משמעיות. זאת, עקב לקחי הניסיון הישראלי בהסדרים מוסכמים וגם בהסדרים כפויים מלמעלה: "אופיין של הנפשות הפועלות, דהיינו של ראשי הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר, הוא גורם מרכזי המשפיע על יכולתן של הרשויות המקומיות לשתף פעולה ולהגיע להסכמה ולפשרה... אולם הניסיון שנצבר בארץ מעיד שאמצעי מדיניות יכולים להשפיע על ההסתברות שהסכמים אכן ייחתמו ויקויימו... הסדרה חוקית תצמצם את היכולת להתכחש להסכמים חתומים ולהימנע מלהעביר את הסכומים הנדרשים בהתאם להסכמים. יש להגדיר סנקציות מיידיות ואפקטיביות כלפי רשויות מקומיות המפרות הסכמים".

טוב ויפה, אבל החוקרים ממשיכים ואומרים: "עדיף מלכתחילה להותיר בהסכמים פתח להערכה מחדש של נוסחאות חלוקה לאחר פרק זמן שייקבע, כדי לא לתת יד לפתיחת הסכמים באמצעות אי כיבודם..."

ומאחר שבלי תמריצים אי-אפשר, מוצע שהממשלה תמריץ במימון את שיתוף הפעולה בין הרשויות, תוך מניעת מימון מאלו שאינן משתפות פעולה. המרצה זו חיונית במיוחד באזורים שיש בהם גם רשויות מקומיות ערביות - המנותקות כיום למעשה אפילו מאזורי התעסוקה הסמוכים אליהן מבחינה פיזית.

קשה לדעת אם לממשלה הבאה יהיה כוח להתמודד עם הבעיה, אחרי שנים של כישלון. הנה, החוקרים מציעים לממשלה להתנות את אישור התכנון הפיזי בניהול משותף של אזורי תעסוקה. הצעה טובה, אלא שהיא מתעלמת מהנוהג המקובל בארץ, האדישות לתכנון הפיזי - אדישות שהרבה רשויות מקומיות שותפות לה, כמסופר בכל כתבי מבקרי המדינה לדורותיהם.

בקצרה, רזין המכיר את הנושא מצדו האקדמי וחזן המכירה אותו מצדו הממשלתי, שותפים לפקפוק ביכולתה של ישראל להיות מדינה מתוקנת - בנושא הפער בעושר המוניציפלי כמו בשאר נושאי הפערים החברתיים.