הקץ להפקעות ללא פיצוי - האמנם?

על אף העלאתה של זכות הקניין לזכות חוקתית על-חוקית - לאור חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שלפיו אין לפגוע בקניינו של אדם - עדיין קיימים כיום חוקים במדינת ישראל המאפשרים הפקעה של חלקים במקרקעין לצרכים ציבוריים מסוימים, ללא מתן פיצוי. למשל פקודת הקרקעות, פקודת הדרכים ומסילות הברזל וחוק התכנון והבנייה.

הטעמים שנטענו לכך בעבר היו בין היתר, כי הבעלים ייהנה מההשבחה הצפויה של יתרת הקרקע שתיוותר בידיו; כי יש לראות בכך מעין מס רכוש; וכן טעמים נוספים של התרומה הנדרשת של הפרט לקהילה בה הוא חי, הפנמת ההפקעה ללא פיצוי בחיי המסחר וגילומה במחיר הקרקע, וכדומה.

בתי המשפט מנסים בשנים האחרונות לצמצם את הפרשנות לאפשרות זו של פגיעה בזכות הקניין והפקעת קרקע ללא מתן פיצוי או פיצוי הולם. ציון דרך מרכזי היה בשנת 2001, שעה שנקבע בבית המשפט העליון (פס"ד הולצמן) כי ע"פ פקודת הקרקעות, לא ניתן עוד להפחית הפיצוי לבעל הקרקע בשעה שמפקיעים את הקרקע בשלמותה.

בתי המשפט המחוזיים המשיכו ביתר שאת מגמה זו, ובשורה ארוכה של מקרים חייבו מתן פיצוי מלא ללא זכות הפחתה, גם כאשר הקרקע לא הופקעה בשלמותה - אך הופקע ממנה חלק ניכר ללא אפשרות לשימוש תכנוני או כלכלי משמעותי ביתרה.

כדי לא לעשות את לשון המחוקק פלסתר, מצאו בתי המשפט המחוזיים (פס"ד אכבאל, שור, אליאב ואחרים) את הדרך הפרשנית המתאימה לתשלום פיצוי הפקעה מלא, וזאת באמצעות הפעלת הסמכות שניתנה לשר, למתן פיצוי בגין "סבל" כסמכות שבחובה, לפחות במקרים שברור שבעל המקרקעין אינו מפיק כל תועלת מההפקעה.

והנה ניתנה למחוקק הזדמנות לשנות בחקיקה את שבתי המשפט קראו לו לעשות בפסקי דין רבים, על מנת שהם יימנעו מחקיקה שיפוטית מתמדת, אשר יש הטוענים שמהווה פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות השלטוניות.

המחוקק נדרש בעל כורחו לשנות את פקודת הקרקעות לאור פס"ד קרסיק (שעסק בחובת ההשבה של הקרקע לבעליה המקוריים, שעה שתם הצורך הציבורי). בפסק הדין קראו שופטי בית המשפט להסדיר את הנושא בחקיקה ראשית.

בשנת 2001 מינה שר האוצר ועדה בין-משרדית לשינוי פקודת הקרקעות, אשר דנה בין היתר בביטול הזכות להפקיע ללא פיצוי. ב-2004 המלצתה התקבלה והועלתה לכדי תזכיר הצעת חוק לתיקון פקודת הקרקעות.

התזכיר קובע, כי יש לשאוף לכך שהפיצויים בגין הפקעה המבוצעת ע"י המדינה או מי מטעמה יצמצמו את הפגיעה עד למינימום ההכרחי ולכן יש להבטיח, כי הפיצוי יהיה מלא - מלוא שווי המקרקעין ערב ההפקעה. נקבע, כי שר האוצר לא יהיה רשאי עוד לרכוש מקרקעין או חלקם ללא תמורה.

אולם אליה וקוץ (גדול) בה: תזכיר הצעת החוק קובע, כי הואיל ובחוק התכנון והבנייה קבועים הסדרים מיוחדים - הן לעניין יכולתה של הרשות להפקיע והן לעניין השימוש הציבורי בקרקע המופקעת - והואיל ולשינוי ההסדר החל על הפקעות מכוח חוק התכנון והבנייה השלכות ניכרות מאוד על תקציבי הרשויות המקומיות, העשויות למנוע הפקעות הנחוצות לרווחת הציבור, מוצע שלא להחיל הוראה זו על רכישת מקרקעין לפי חוק התכנון והבנייה. עוד מוצע, שהוראה זו לא תחול על רכישת מקרקעין בידי רשות מקומית מכוח הרשאה שנתן שר האוצר לפי פקודת הקרקעות.

היוצא מן האמור הוא, כי המחוקק מבקש למעשה להמשיך, באופן חלקי לפחות, את המצב הקיים של הפקעה ללא מתן פיצוי.

תזכיר הצעת החוק, במתכונתו זו, מוביל למצב בעייתי בו המדינה והרשויות המקומיות יימנעו מלהפקיע חלק קרקע ע"פ פקודת הקרקעות, אך ינצלו את פתח המילוט שנתן להם המחוקק, ויבצעו הפקעות באמצעות חוק התכנון והבנייה או באמצעות הרשאת שר האוצר. במקרים אלה עדיין יהיה באפשרותם להפקיע חלק מהקרקע ללא תשלום פיצוי.

יתרה מכך - תזכיר הצעת החוק מוביל למצב תמוה, בו אם הופקע חלק מקרקע ע"פ פקודת הקרקעות "ייהנה" בעליו מהחוק החדש והליברלי, ואילו אם איתרע מזלו של בעל קרקע והופקע חלק ממגרש ע"פ חוק התכנון והבנייה, ייאלץ הוא לספוג את הפגיעה ללא פיצוי.

לאור פסיקת השנים האחרונות, לא מרחיק לכת להניח כי שוב תבוא פסיקה, אשר בדומה לעבר, תגביל מצב זה, לאור אי העקביות שבו. פסיקה זו תקיש הן מחוק ההפקעות העתידי החדש והמודרני והן מכוח הפרשנות המחויבת לאור חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

כמובן שחוק ההפקעות המודרני, אשר מגביל אפשרות הפקעה ללא פיצוי, יהיה המנוף להשוואת הוראות הדין השונות בעניין. טוב יעשה המחוקק, אם יתחשב בטעמים הנ"ל, ויבטל האפשרות להפקיע חלק מקרקע ללא מתן פיצוי, בכל החוקים וללא חריגים, על אף המשמעות התקציבית הכרוכה בעניין. כך ימנע המחוקק מלהכניס עצמו שוב למצב של פסיקה שיפוטית בעייתית מבחינת הדין הקיים - בדומה למה שארע בעקבות פס"ד קרסיק.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין, ומכהן כיועץ המשפטי של הבנק הבינלאומי למשכנתאות. הכתוב הינו על דעתו בלבד.