לוועדות ערר אין סמכות לזמן עדים

אין חולק, כי בהפעלת סמכויותיהן - הן בעררים על דחיית תביעות לפיצויים בעד פגיעה במקרקעין עקב מתן התוקף לתוכנית בניין עיר לפי סעיף 197, הן בעררים בנושא היתרי בנייה, והן בעררים בעניינים אחרים לפי חוק התכנון והבנייה - פועלות ועדות הערר כגוף שיפוטי. אולם, לגופים בעלי סמכויות שיפוטיות, דוגמת ועדת ערר וטריבונלים אחרים, שאינם חלק ממערכת בתי המשפט, אין סמכות טבעית לזמן עדים לחקירה ולנהל את חקירתם תחת אזהרה. על מנת שגופים אלה יוכלו לזמן עדים ולגבות את עדותם באזהרה, צריכה להיות הוראה מפורשת בחוק (בג"ץ 21/48; בג"ץ 197/51; בג"ץ 299/62).

אכן ברור, כי הסמכות לכפות הופעה של עד והסמכות לחייב עד המופיע בפני הגוף השיפוטי לתת את עדותו בשבועה, יש בה כדי לייעל את הדיון. אולם סמכות זו, המטילה על אדם חובה הגוררת סנקציה, פוגעת בחירותו של אותו אדם המופיע כעד בפני הגוף השיפוטי. המאזן בין התועלת להליך השיפוטי מצד אחד, לבין הפגיעה באדם מצד שני, מוביל למסקנה שהסמכות להטיל חובה כזאת אף אם היא דרושה אינה דרושה במידה המתקבלת על הדעת לביצוע תפקידו של הגוף השיפוטי, ועל כן ההסמכה לכך חייבת למצוא ביטוי מפורש בדבר חקיקה של הכנסת.

ואכן, מקום שהמחוקק חפץ להקנות סמכות לגוף שיפוטי לזמן עדים לחקירה, הוא קובע הוראה מפורשת בעניין זה. לדוגמה: סעיף 106 לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), התשמ"ב-1982; תקנה 178 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984; סעיף 28 לחוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב-1992; סעיפים 298ג, 440ג ו-537 לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955; תקנה 53 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), התשנ"ב-1991; סעיף 3 לחוק בתי דין דתיים (כפיית ציות ודרכי דיון), התשט"ז-1956; סעיף 13 לחוק הבוררות, התשכ"ח-1968.

על-מנת שתהיה סמכות לוועדות הערר לזמן עד למתן עדות ולגבות את עדותו באזהרה, צריכה להיות הסמכה מפורשת לכך בחוק. בחוק התכנון והבנייה אין כל הוראה מפורשת בעניין זה. גם בתקנות התכנון והבנייה (סדרי הדין בוועדות ערר), התשנ"ו-1996, ובתקנות התכנון והבנייה (סדרי הדין בוועדות ערר בעררים לפי סעיף 198 לחוק), התשנ"ח-1997, אין כל הוראה בנדון. בהעדר הוראה בחוק אין לוועדות הערר כל סמכות לזמן עדים.

יצוין, כי אפילו היו נקבעות בתקנות התכנון והבנייה הוראות מפורשות, המקנות סמכות לוועדות הערר להזמין עדים, גם אז היו הוראות אלה חסרות כל נפקות משפטית והן היו בגדר של חריגה מסמכות. הסמכות לזמן עדים ולהזהירם צריכה להיות מוענקת בדבר חקיקה ראשי, בחוק של הכנסת, ולא בחקיקת משנה.

בהעדר הסמכה בידי המחוקק הראשי אין מחוקק המשנה מוסמך לקבוע הוראה בנדון, ואם קבע כן תהיה קביעתו בגדר של חריגה מסמכות. ההסמכה בסעיף 12ד לחוק התכנון והבנייה, לפיה שר המשפטים, בהסכמת שר הפנים, יקבע את סדרי הדין בוועדות הערר, אינה מסמיכה את מחוקק-המשנה לקבוע בתקנות הוראות בדבר זימון עדים וגביית עדותם באזהרה. הסמכות שהוקנתה בחוק למחוקק המשנה מוגבלת לקביעת "סדרי הדין". סמכות זו אינה כוללת סמכות להזמין עדים ולחוקרם באזהרה.

אילו חפץ המחוקק להקנות למחוקק המשנה סמכות להתקין הוראות בדבר הזמנת עדים ואזהרתם, שומה היה עליו לקבוע בחוק הוראות הסמכה מפורשות. בהעדר הוראות שכאלה בחוק התכנון והבנייה, לא היה מוסמך מחוקק המשנה לקבוע הוראות שכאלה בתקנות. ואכן, מחוקק המשנה לא קבע כל הוראות שכאלה בתקנות.

תקנה 15 לתקנות סדרי הדין בוועדות הערר, המקנה סמכות ליושב ראש הוועדה לקבוע הוראות בעניינים שבסדרי דין, אינה מקנה סמכות ליו"ר הוועדה לזמן עדים ולחוקרם באזהרה, מהנימוקים הבאים:

1. הסמכות המוקנית בתקנה זו מתייחסת ל"עניין הנוגע לסדרי דין". סמכות לזימון עדים אינה נכנסת לקטגוריה של "סדרי דין", אלא היא עניין מהותי;

2. אין זה סביר, כי הסמכות לגבי עניין בעל חשיבות מופחתת, דהיינו, הסמכות לפי תקנה 14(א) לתקנות לדרוש מעורר או ממשיב להמציא לוועדה מסמכים או ידיעות ולקבל חוות דעת מומחה מוקנית ל"ועדת הערר", ואילו הסמכות בעניין בעל משמעות כבדה ורחבה יותר לזימון עדים ולחקירתם באזהרה תוקנה ל"יושב ראש הוועדה" ולא לוועדה עצמה; 3. נושא זימון עדים חייב להיקבע במפורש בחוק, ולא במובלע במסגרת הסמכות לקבוע עניינים הנוגעים לסדרי דין.

המסקנה המתבקשת היא, כי בהעדר הסמכה מפורשת בחוק או בתקנות, אין ועדות הערר המחוזיות הדנות בעררים לפי חוק התכנון והבנייה מוסמכות לזמן עדים ולחוקרם באזהרה.

הכותב מתמחה בדיני הפקעת מקרקעין.