דו"ח חריף של מבקר המדינה: "המועצה לביטחון לאומי נדחקה ממעגל קבלת ההחלטות"

דו"ח מבקר המדינה, מיכה לינדנשטראוס, על המועצה לביטחון לאומי (מל"ל), המתפרסם היום, קובע כי הדרג המדיני אחראי לכך שהמל"ל נוטרלה, מאז הקמתה, ממרבית הנושאים המרכזיים בתחום הביטחון הלאומי. לפי הדו"ח "קיימת נכות מובנית ומכוונת ביכולת של המל"ל... ומכאן במשתמע מתקיימת פגיעה באיכות תהליכי קבלת ההחלטות המיטביות בתחום חיוני זה של הביטחון הלאומי".

המבקר לינדנשטראוס מציין בפתח הדו"ח, כי ממצאיו "מעוררים דאגה בדבר איכותם של תהליכי קבלת ההחלטות בנושאי הביטחון הלאומי", וכי בחלק מהמקרים נעשית עבודת מטה במערכת הביטחון עבור הממשלה וראש הממשלה וכי "דיונים רבים 'מובלים' על ידי גורמים המעורבים ומושפעים מן ההחלטות המתקבלות, וכתוצאה מכך עלולה להיווצר הטיה אצל מקבלי ההחלטות".

מבקר המדינה חושף בדו"ח רשימה של דוגמאות הממחישות את מעמדה החלש של המל"ל ואת נטרולה מכל מעגל ההחלטות החשובות שקיבל הדרג המדיני בשש השנים האחרונות. המל"ל קמה בשנת 1999, אך שנה לאחר הקמתה היא כבר לא שותפה בדיונים המוקדמים ליציאה מלבנון. ממלא מקום ראש המל"ל, אלוף (מיל') גדעון שפר, ביקש מראש הממשלה דאז, אהוד ברק, לשתף את המל"ל בדיונים שנערכו על היציאה מלבנון והמשא ומתן עם סוריה, אולם ברק התעלם מבקשתו.

בשנים 2004-2005 פרץ משבר בין ארה"ב לישראל סביב מכירת מערכות נשק לסין. המשבר עסק בכל מכלול היחסים עם ארה"ב. מבקר המדינה, שבדק סוגיה זו, קובע כי הוא נוהל בלעדית על ידי משרד הביטחון, בהנחיית ראש הממשלה דאז, אריאל שרון. לדבריו, המל"ל והעומד בראשה, המשמש גם כיועץ לביטחון לאומי, "לא השתתפו בתהליכי קבלת ההחלטות ולא נדרשו לעבודת מטה כלשהי בעניין".

המבקר מדגיש כי "בעניין זה היה משרד הביטחון בעל אינטרסים מסוימים שנבעו מדרך השתלשלות הפרשה, דבר שהחריף את הצורך בקיומה של עבודת מטה אובייקטיבית מסודרת".

לינדנשטראוס רואה בחומרה את העובדה שבדיונים על פרויקטים ביטחוניים רחבי היקף והשקעות, שנושאים בחובם משמעויות נרחבות, מעבר לפן הביטחוני, לא שותפה המל"ל. "למרות החשיבות הנרחבת של פרויקטים ביטחוניים מרכזיים אלה, בכלל היבטי הביטחון הלאומי, לא נערכה בדרך כלל בנושאים אלה עבודת מטה חיצונית 'אובייקטיבית' שלא מתוך מערכת הביטחון, עבור ראש הממשלה והממשלה על מנת לשפר את יכולת קבלת ההחלטות המיטבית בתחום".

שיתוף פעולה? תשכחו מזה

דוגמה אחת היא תוכנית א', שאישר ב-2001 הרמטכ"ל דאז, רב אלוף שאול מופז, כתוכנית מרכזית שהיקפה הכספי נאמד במאות מיליוני שקלים, בכל אחת מהשנים 2002-2006. לדברי המבקר, "אישור התוכנית על ידי הרמטכ"ל נעשה בלי שנערכה עבודת מטה לבחינת מיקומה במכלול סדר העדיפויות בין התוכניות בצה"ל". לדבריו, "מרכזיותה של התוכנית מחייבת שתעלה לאישור סדור של הדרג המדיני, תוך הסתכלות על מכלול המענה לאיום הרלבנטי, כמו גם על ההשלכות על התקציב הרב שנתי". אולם הפרויקט לא הובא אז לאישור הדרג המדיני, "וממילא לא הוכנה עבודת מטה בנושא זה על ידי המל"ל".

התעלמות מהמל"ל נרשמה גם בפרויקט "אופק", תוכנית לייצור ולשיגור לווייני תצפית ולאיסוף מידע מודיעיני באמצעותם. פרויקט "אופק", אושר בסוף שנת 1999, ומתבסס על תוכנית עבודה ותקציב רב שנתיים, שמתפרסים בשנים 2000-2010. לדברי המבקר, זהו פרויקט "בעל ערך התרעתי ואסטרטגי הממומש באמצעות טכנולוגית מתקדמות, אשר הינו בעל תרומה לאומית כוללת בהיבטים שונים".

אבל גם במקרה זה, "המל"ל לא שותפה, וממילא לא הכינה עבור הדרג המדיני עבודת מטה בנושא". הביקורת שבחנה את תהליך קבלת ההחלטות בנוגע לפרויקט "אופק", קובעת כי "נוכח חשיבותו של הפרויקט ועלותו הכספית הניכרת, ראוי היה שהוא יוצג בפני הממשלה ובפני ועדות הכנסת המתאימות, תוך יצירת שיתוף פעולה בין משרדי כולל, דבר שלא נעשה". לינדנשטראוס מציין, כי כבר בביקורות קודמות של מבקר המדינה עלה כי ב"פרויקטים בתחום האמצעים הרגישים... ראש המל"ל אינו מצוי בתהליכי קבלת ההחלטות בדרג הקברניטים... גם כאשר מדובר בדיונים שמקיימים ראש הממשלה ו-ועדת שרים לענייני הביטחון הלאומי".

פרויקט עתיר הון נוסף, המבוסס על תוכנית רב שנתית, הוא תוכנית צבא יבשה דיגיטלי (צי"ד) לשדרוג המערך היבשתי של צה"ל. גם כאן מוצא המבקר פגמים בתהליך קבלת ההחלטות. בספטמבר 2004 אישרה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי את ביצוע הפרויקט. ראש המל"ל אמנם הוזמן להשתתף בדיון, שבו הציגו נציגי צה"ל בקצרה את הנושא. אולם בביקורת עלה, כי "המל"ל לא נדרשה להכין כל עבודת מטה בנושא וכי עבודה כזו לא נערכה על ידי אף גורם אחר שהוא חיצוני לצה"ל". כך, לא הוצגו לוועדת השרים כל חלופות אחרות, או המשמעויות הרחבות של הפרויקט. בנוסף, "הפרויקט הובא לקבלת האישור כשנתיים לאחר שצה"ל החל בפעילויות שונות לביצועו, ונחתמו כבר מספר חוזים לשם כך".

המבקר בחן גם את תהליך קבלת ההחלטות בנוגע להתנתקות מרצועת עזה באוגוסט 2005. ראש הממשלה דאז, שרון, הודיע על תוכנית ההתנתקות בדצמבר 2003 בפומבי (כנס הרצליה - א.ב) אולם רק בינואר 2004 החלה מעורבות המל"ל בנושא. לדבריו, "לא נמצא כי טרם קבלת ההחלטה על ההתנתקות על ידי ראש הממשלה התקיימה עבודת מטה סדורה אשר בחנה ודנה בכל החלופות האפשריות והמשמעויות העולות מהן".

הראש לא מוזמן לפורום ור"ש

המבקר בחן גם את מידת מעורבותה של המל"ל בדיוני תקציב הביטחון. מביקורות קודמות עלה, כי הדיונים על תקציב הביטחון בשנים 2003-2006, התבססו בעיקר על נתונים וניתוחים שהציגה מערכת הביטחון, וכי למשרד האוצר לא הייתה יכולת לבדוק אותם ולא היה גורם מוסמך אחר שהוסמך לעשות זאת. לדברי המבקר, "קיימים פגמים מהותיים בתהליך קביעת תקציב הביטחון ולמשרד ראש הממשלה, לרבות המל"ל, אין למעשה תפקיד של ממש בעבודת המטה המתקיימת לקראת אישור המסגרת לתקציב הביטחון על ידי ראש הממשלה".

ביולי 2004 סיימה המל"ל עבודה שערכה בסוגיית תקציב הביטחון, בהמלצה לתת תקציב רב שנתי למערכת הביטחון, אך התוכנית לא נידונה. לדעת המבקר, העובדה שהמל"ל לא שותפה בהחלטות על היקף תקציב הביטחון של ישראל היא "בין הגורמים לכך שלמעשה לא קיים גורם נוסף ומאזן שיציג חלופות שונות מאלו של המערכת הביטחונית אל מול שר הביטחון, הרמטכ"ל ואנשי משרדיהם". כך יוצא שמשרד הביטחון וצה"ל הם "הסמכות המקצועית היחידה בדיונים בנושא תקציב הביטחון". עד מועד סיום הביקורת, באפריל 2006, קובע המבקר, "לא הוטל על המל"ל כל תפקיד בתחום זה של בחינה חיצונית של תהליכי קביעת תקציב הביטחון".

המבקר מציין בסקירה ההיסטורית על תולדות המל"ל את הדיונים שהתקיימו בישראל מראשית שנות ה-60 על הצורך ביועץ קבוע ליד ראש הממשלה לענייני ביטחון לאומי. המועצה הוקמה רק ב-1999, ביוזמת ראש הממשלה דאז, בנימין נתניהו. למרות זאת, חלק ניכר מהדיונים הביטחוניים-מדיניים, בראשות ראש הממשלה, נערכים ללא עבודת מטה מקדימה של המל"ל וללא השתתפות נציגיה.

לדוגמה, מנתוני המזכירות הצבאית שליד ראש הממשלה עולה, כי בתקופה שבין נובמבר 2003 לאוגוסט 2005, נערכו 36 דיונים והתייעצויות בנושאי ביטחון לאומי, בראשות ראש הממשלה. לכמחצית מהדיונים הללו לא הוזמן ראש המל"ל או נציג מטעמו.

ועדת ראשי השירותים החשאיים (ור"ש) נחשבת לפורום הבכיר לענייני מודיעין במדינה. חברים בו: ראש המוסד למודיעין ולתפקידי מיוחדים (המוסד), ראש שירות הביטחון הכללי (שב"כ), ראש אגף מודיעין בצה"ל (אמ"ן), והמזכיר הצבאי (מזכ"ץ) לראש הממשלה. בביקורת עלה כי ראש המל"ל, היועץ לראש הממשלה לביטחון לאומי, אינו מוזמן ל'פורום הוור"ש' באופן מוסדר כלשהו.

יתירה מזאת, בנובמבר 2004, בעקבות האירועים לאחר מותו של יאסר ערפאת הגיע ראש מל"ל להתייעצות אצל ראש הממשלה, אולם השתתפותו נמנעה לאחר שההתייעצות הוכרזה כ"פורום ור"ש". המבקר ממליץ, כי "מן הראוי שראש הממשלה ייתן את הדעת על הסדרת שילובו של ראש המל"ל, במיוחד לאור מעמדו המיוחד כיועץ לביטחון לאומי, ב'פורום ור"ש', באופן שיאפשר את תרומתו בנושאים בעלי חשיבות לביטחון לאומי".

מערכת של איש אחד ועוזר

במסגרת בחינת תהליך קבלות ההחלטות בתחום הביטחון הלאומי עקב המבקר גם אחר התפקוד של גופים במערכת הביטחון, בהם אגף התכנון (אג"ת) בצה"ל והאגף הביטחוני-מדיני במשרד הביטחון, וקבע: "נוכח יכולותיהם וחוזקם של גופי התכנון הביטחוניים (בעיקר שני האגפים הנ"ל - א.ב) גוברת ביתר שאת חשיבות קיומו של מטה חזק בנושאי ביטחון לאומי, עבור ראש הממשלה... מטה כזה יוכל, בין היתר, להוות משקל נגד הולם לעוצמת מערכת הביטחון וגופי הביטחון האחרים".

פרק מיוחד מקדיש המבקר למעמד המזכ"ץ (המזכיר הצבאי) של ראש הממשלה. בעשורים הראשונים לקום המדינה, היו דרגות המזכ"ץ סגן אלוף ואלוף משנה. בעשור האחרון הוא קודם לדרגת אלוף. המזכ"ץ פועל מתוך לשכת ראש הממשלה והוא מעוזריו הבודדים אשר ממוקמים בתוך מתחם הלשכה המצומצם שבו עובד ראש הממשלה. לצד המזכ"ץ פועלים עוזר לענייני מודיעין, ראש לשכה ומספר מזכירות.

המבקר קובע, כי "בביקורת לא נמצאו מסמכים המעידים על הגדרת תפקיד המזכ"ץ, סמכויותיו ותחומי אחריותו. התברר, כי תפקיד המזכ"ץ לא הוגדר רשמית במשך השנים, לא בידי משרד ראש הממשלה ולא בידי צה"ל". המבקר בוחן את טשטוש הגבולות שנוצר בעצם מינוי של קצין בכיר בלשכת ראש הממשלה ומוסיף, כי "המזכ"ץ, כקצין לובש מדים, פועל מטעם הרמטכ"ל ובפועל הוא פועל בכפיפות לראש הממשלה... נושא שעלול לעורר בין היתר אי בהירות בנוגע לזיקתו של המזכ"ץ".

המבקר מצטט את אלוף יואב גלנט, שכיהן כמזכ"ץ בשנים 2002-2005, שאמר לצוות משרד המבקר, כי "הוא ראה את תפקידו כיועץ לראש הממשלה לענייני ביטחון, וכי הוא פעל בתפקידו זה כקצין מטה של ראש הממשלה וייצג אותו. אולם בעת שעסק בענייני תקציב הביטחון, הוא הבהיר בדיונים שהוא מייצג את עמדת מערכת הביטחון".

בפגישה נוספת אמר אלוף גלנט לצוות המבקר, כי "המזכ"ץ הוא יועצו הקרוב של ראש הממשלה לנושאי ביטחון ומודיעין. היתרונות של המזכ"ץ בביצוע תפקידו נובעים, בין היתר, מקיום מערכת יחסים לויאלית ודיסקרטית באופן מוחלט בינו לבין ראש הממשלה, אך חסרונו המובהק של המזכ"ץ הוא חוסר במערכת מטה מגבה. בסופו של דבר, מדובר במערכת של איש אחד בתוספת עוזר למודיעין ולשכה".

המבקר מצטט גם את דברי ראש המל"ל לשעבר, אפרים הלוי, שהיה קודם לכן גם ראש המוסד, בשיחה עם צוות המבקר במאי 2006, שבו הוא קבע כי "כיוון שבדרך כלל מכהן (המזכ"ץ - א.ב) בתפקיד קצין מן המערך המבצעי, הרי שהבנתו המודיעינית לוקה בחסר. לדעתו, המזכ"ץ צריך לשמש כמזכיר צבאי גרידא, ולא לשמש כמתאם על של מערכת הביטחון, כמו שהדבר קיים היום".

פורום אינטימי לקבלת החלטות

לסיכום פרק זה, המבקר קובע כי "חלק מהתפקידים שממלא בפועל המזכ"ץ, הם תפקידים שהטילה הממשלה על המל"ל. לדוגמה, הכנות לדיונים של ראש הממשלה ושל ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, או ביצוע בקרה ומעקב אחר החלטות שנתקבלו". לדעתו, מעמדו של המזכ"ץ בלשכת ראש הממשלה "פוגם מהותית ביכולת המל"ל למלא את ייעודה, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה". לכן "מן הראוי, שמשרד ראש הממשלה וראש הממשלה ישקלו, במשותף עם צה"ל, ויגדירו בבירור את תפקידיו של המזכ"ץ, את מעמדו ואת יחסי הגומלין בינו לבין הגורמים השונים, ובעיקר את הגדרת תפקידו מול צה"ל ומול המל"ל".

מאז הקמתה התאפיינה המל"ל בחוסר יציבות בכהונתם של ראשיה. לראש המל"ל הראשון התמנה במארס 1999, אלוף (מיל') דוד עברי, שכיהן בתפקיד כ-11 חודש. את תפקידו מילא, על תקן של ממלא מקום, אלוף מיל' שפר כשבעה חודשים. אחר כך מונה ראש המל"ל השני, אלוף מיל' עוזי דיין, שכיהן בתפקידו כשנתיים. אחריו כיהן אפרים הלוי במשך כעשרה חודשים. רק בינואר 2004 מונה ראש המל"ל הרביעי, אלוף (מיל') גיורא איילנד. מן הדברים עולה, כי בממוצע כיהן כל אחד מראשי מל"ל כשנה וחצי בלבד.

לסיכום קובע מבקר המדינה, כי לעבודת מטה מקצועית כוללת וארוכת טווח עבור ראש הממשלה, קיימת חשיבות רבה, במיוחד כשמדובר בתחום הביטחון הלאומי. רוב ראשי הממשלות לדורותיהם העדיפו את קיומו של פורום אינטימי משלהם לקבלת החלטות, על פני קיומו של גוף מיוחד. החלטת הממשלה על הקמת המל"ל, באה לענות על צורך חיוני זה. אכן, הקמת המל"ל בשנת 1999 ופעולותיה מאז, סייעו לשפר נושא זה - ובמיוחד בשנים האחרונות - אך נוכח המציאות של תהליכי קבלת ההחלטות, נראה כי בעיות היסוד בתחום זה נותרו עדיין בעינן". "