שחזור זכויות על הקרח

האפשרות לקבל זכויות בקרקע חלופית קוסמת לאנשים רבים. גם כאן כתבנו רק לאחרונה שמדובר באופציה משתלמת במקרים רבים למופקע ולרשויות, שחוסכות כך כספי פיצויים. אך מתברר, כי למופקעים אסור לפתח ציפיות גבוהות מידי או להתפתות להמתין שנים עד שהרשות תעניק להם את הזכויות בקרקע החלופית במסגרת תוכנית חדשה.

פסקי דין והחלטה של ועדת המשנה לעררים במועצה הארצית הגיעו למסקנות סותרות כשהתבקשו לחייב בשחזור זכויות שכזה. בחלק מההחלטות נדחו בקשות לחייב את הרשויות בשחזור זכויות, גם כשנתנו זאת כהבטחה שלטונית.

עו"ד צבי שוב, המתמחה בנדל"ן ותכנון ובנייה, מגדיר שחזור זכויות כ'התחשבות של הרשות בהפקעות עבר שלא פוצו במסגרת הזכויות המוקצות לחלקה בזמן הכנת תכנון חדש'. "נכון להיום יש פסיקה סותרת ואין הלכה ברורה", מסביר עו"ד שוב. "מכאן הבעייתיות - לא ברור אם רשויות התכנון ישחזרו את הזכויות והמופקע יקבל זכויות על-פי השטח המקורי או לא. זה עניין של נוהג של רשויות ושל שמאים, הנעלם עולה על הגלוי. בכל מקרה, ברור שמאחר ולא מובטחת לו תוכנית איחוד וחלוקה, וגם אם כן לא ברור תוך כמה זמן - הוא נפגע כי אינו יודע מה יהיה, ובינתיים תחול התיישנות על מועד התביעה לפיצוי כספי במקום השחזור (לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה)".

הבעיה העיקרית היא, שהרשויות המקומיות שמבטיחות קרקע חלופית במסגרת תוכנית אחרת לא מוסמכות למעשה להבטיח דבר כזה, שכן הוועדות המחוזיות וועדות תכנון אחרות אינן מחוייבות לאמץ הבטחה זו. ועדות התכנון פועלות לפי שיקול דעת תכנוני בלבד, והן שיקבעו לבסוף איך תיראה אותה תוכנית חדשה.

היו מקרים שבהם ועדה מחוזית סירבה לקבל תנאים בתוכנית החדשה, וכך הבטחות שניתנו או ציפיות של המופקעים לקרקע חלופית התבדו, ונשארה להם רק הדרך של תביעה לפיצוי כספי לפי סעיף 197. אבל אז צצה בעיה חדשה: מעת ההפקעה חלפו שנים ובינתיים התיישנה התביעה לפי סעיף זה, שמתאפשרת שלוש שנים בלבד לאחר ההפקעה.

באוקטובר האחרון דחתה ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית ערר שהגישו המועצה המקומית גבעת שמואל וקבוצת תושבים במועצה שקרקעותיהם שונו מייעוד חקלאי לדרך. במקום הקרקע החקלאית הבטיחה הרשות לתושבים זכויות במתחם מגורים מתוכנן של 1,800 יחידות דיור.

הוועדה המחוזית אישרה את התוכנית, אך מחקה את השורה בתקנון התוכנית, שלמעשה איפשרה את שחזור הזכויות לאותם בעלי קרקעות. אלו ביקשו מוועדת הערר לחייבה לאפשר זאת. בעלי הקרקעות טענו, כי אופן הפיצוי היה אמור להיות על-ידי שילובם בתוכנית האיחוד והחלוקה. עוד טענו, כי הובטח להם שיזכו לפיצוי בתוכנית זו, ולכן נמנעו מלתבוע לפי סעיף 197.

אולם הוועדה דחתה את הערר. נקבע, כי אין לקבל את הטיעון כי הרשות המקומית נתנה הבטחה לשחזור הזכויות כטיעון המחייב את הוועדה המחוזית ואת ועדת המשנה לעררים. לא ניתן לכבול את שיקול דעתה של הוועדה המחוזית באמצעות הבטחות של גופים שאינם מוסמכים לאשר הוראות בתוכנית. חיוב הוועדה המחוזית בהבטחות שניתנו על-ידי גורם אחד פוגע בסמכות הוועדה המחוזית ובמחוייבותה להפעיל את מיטב שיקול דעתה התכנוני באופן עצמאי ועל-פי דין.

הוועדה ציינה, כי בעלי הקרקעות לקחו בהסכמים שלהם עם מע"צ אפשרות ששחזור הזכויות למענם בתוכנית החדשה לא יתקבל. "ככלל, תוכנית אינה מכשיר לפיצוי, אלא מכשיר תכנוני. כמו כן, תוכנית אינה מהווה מכשיר ל"שחזור זכויות", הדגישה הוועדה. היא קבעה כי על העוררים לפנות במסגרת הליכי הפיצוי הקבועים בחוק: פיצוי בגין פגיעה מתוכנית לפי סעיף 197, או פיצוי עקב הפקעה.

לא עזרו גם טענות העוררים כי הוועדה המקומית טוענת להתיישנות תביעות אלה. הוועדה כתבה, כי טענת ההתיישנות לא תתקבל בהכרח, ובכל אופן הקביעה אם להאריך את המועד כדי לאפשר תביעה לפיצויים נמצאת בסמכות שר הפנים. ערעור על החלטה זו הוגש כבר לבית משפט.

עו"ד ענת בירן ממשרד יגנס, טויסטר, בירן, מסבירה בעייתיות נוספת בשחזור זכויות, שעלתה גם היא במקרה זה שנדון בוועדת הערר: שחזור הזכויות פגע בתושבים אחרים שנפגעו בתוכנית האיחוד וחלוקה כתוצאה מהזכויות שהובטחו לעוררים על מנת לפצותם. בעצם, בעשותה כך מעבירה הוועדה המקומית את נטל הפיצוי של העוררים לגבם של התושבים האחרים שקרקעותיהם עוברות איחוד וחלוקה.

פגיעת שרשרת

לדברי עו"ד בירן, מבחינת האפשרות לשחזור זכויות יש הבדל בין הפקעת קרקע לבין איחוד וחלוקה. "בהפקעות המצב פשוט, ואין ספק שיש שחזור זכויות", היא אומרת. "לעומת זאת, באיחוד וחלוקה העירייה בעצם לא מבצעת הפקעה, אלא מפרישה לעצמה חלק מהקרקע. אין פה הליך של הפקעה שהפיצויים לו ברורים. אין כללים של מגבלה כמה שטח לצרכי ציבור אפשר לקחת לאדם באיחוד וחלוקה. לכן, אדם שהפקיעו לו בעבר וכעת פוגעים בו גם באמצעות איחוד וחלוקה נמצא בבעיה, כי לגבי איחוד וחלוקה אכן יש חילוקי דעות בפסיקה אם יש לבצע שחזור. במקרה של גבעת שמואל לא הכירו בהבטחות לשחזור".

לאור הבעייתיות, ממליצה עו"ד בירן לתבוע בכל שלב של פגיעה ולא להמתין להבטחות של שחזור באיחוד וחלוקה. אחרת, עם ובלי הבטחות, עלול הנפגע למצוא עצמו מול שכנים שמתנגדים, או מול ועדות תכנון שמסרבות להכיר בהבטחות הוועדה המקומית. "כל פעם שיש זכות תביעה עדיף לתבוע. אם עבר הזמן לתביעה, כדאי בכל זאת לנסות להשיג שחזור, אך צריך לדעת שזה בסימן שאלה. יתכן אפילו שעדיף לא להסכים לאיחוד וחלוקה, אך סירוב לכך לא תמיד אפשרי".

לדברי עו"ד שוב, הוועדה המקומית היא הגוף המפצה, ועל כן תהיה לו נטייה ליצור הבטחות מעין אלו של שחזור זכויות, אך אלה, כאמור, לאו דווקא יאומצו בערכאות התכנוניות הגבוהות יותר. לכן גם הוא ממליץ לבעל חלקה נפגעת לתבוע פיצויים, ולא להמתין. "אסור להתפתות להצעה של ועדה מקומית שלא להגיש תביעת פיצויים על פגיעה כתוצאה משינוי ייעוד הקרקע, תוך שהיא מבטיחה זכויות בתוכנית חדשה. צריך להגיש תביעה לפיצוי תוך 3 שנים, אחרת תהיה התיישנות והנפגע יישאר קירח מכאן ומכאן".

שמאית המקרקעין, האגרונומית והמשפטנית נחמה בוגין, אומרת ששחזור זכויות הוא הרבה פעמים פתרון נכון וטוב, ומשתלם גם לרשות המקומית וגם לנפגעים, אבל זה נכון שיש סימני שאלה והפסיקה אינה לגמרי חד-משמעית בעניין. לדבריה, כשנפגעים מנסים לקדם אפשרות של שחזור, עדיף להם לציין בהסכם עם הרשות שבמידה והתוכנית החדשה תידחה בוועדות התכנון, הם יוכלו לחזור לאופציה של תביעה לפיצוי כספי. ואכן, קרו מספר מקרים כאלה.

לדעת האדריכל דרור גרשון, שמתמחה בתכנון ערים, אמנם פתרון של מתן זכויות בקרקע אחרת כפיצוי הוא פתרון טוב, שחוסך לרשויות לשלם כספי פיצויים, אבל שחזור זכויות כמכשיר פיצוי פוגע לעתים בראייה התכנונית הכוללת, ויוצר תוכניות פחות טובות, שבהן הגדילו זכויות רק כדי לפצות.

לדבריו, "מה עדיף - פיצוי כספי או באמצעות זכויות בקרקע אחרת - זו שאלה נקודתית, שקשורה בין היתר במיקום הקרקע. במרכז היא מן הסתם שווה יותר מאשר בפריפריה". ועדות התכנון המחוזיות אינן מתחשבות בצורך של הרשויות לפצות אלא בודקות את הנושא התכנוני, ולכן לפעמים יש כאילו סתירה בין מה שהוועדה המקומית מעוניינת בו לבין השיקולים של המחוזית.

גרשון מציין שיש דוגמאות טובות של תוכניות שבמסגרתן נעשה שחזור זכויות לצורך פיצוי, ולעומתן דוגמאות לא טובות של פרויקטים שבהם ניתנו זכויות רבות כדי לפצות ופגעו במרקם הסביבתי. "בדוגמות הלא מוצלחות של התוכניות הללו, הרשויות בעצם הרסו מקום אחד עם תוכנית בעייתית כדי לפנות מקום אחר שבו שינו ייעוד לציבורי", מסכם גרשון. "מבחינת תכנון עירוני זה לא מתאזן". "