הפקת בעלות במקרקעי מדינה - רק תוך שיקול דעת

על פי חוק יסוד מקרקעי ישראל, חל אישור בהעברת בעלות מקרקעי ישראל, וזאת מתוך מגמה לשמר את הבעלות במקרקעין אלו, המהווים למעלה מ-90% מכלל המקרקעין שבמדינה. איסור זה חל באופן די קפדני בכל הנוגע להסכמים רצוניים בין מינהל מקרקעי ישראל, המייצג גופים אלו, לבין גופים פרטים.

אך שאלה אחרת היא כשרשות תכנונית מחליטה להפקיע מקרקעי ישראל, כשעל פי חוק התכנון והבנייה מקרקעין אלו לאחר הפקעתם אמורים להירשם על שם הרשות המקומית. בעבר היו חיכוכים רבים בין רשויות מקומיות והמרכז לשלטון מקומי לבין מינהל מקרקעי ישראל, ואף היועץ המשפטי לממשלה נדרש לסוגיה כדי לתת קווים מנחים.

סוגיה נכבדה זו זכתה לפסק דין מקיף ומנחה בימים האחרונים בבית המשפט העליון, בעניין עע"מ 3535/03 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה השומרון נ' קק"ל ואח'. בעניין דנן, הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון החליטה לבצע הפקעה שאושרה בדבר התוכנית מספר שנים לפני כן. המשיבה טענה שאין כלל סמכות לגוף כלשהו לבצע העברת בעלות במקרקעי ישראל, לאור האיסור על-פי חוק יסוד מקרקעי ישראל, ועל כן דין ההפקעה להתבטל.

בית המשפט המחוזי בחיפה, מפי השופטת וסרקרוג, קבע כי לוועדה מקומית אין סמכות להפקיע אלא רק לאחר שמצתה את כל הדרכים האפשריות, לרבות אפשרות של הסכם לחכירת השטח מאת מינהל מקרקעי ישראל.

העליון קיבל את ההכרעה הקונקרטית של המחוזי, אך חלק על קביעותיו העקרוניות. העליון קבע כי אין כל מניעה כי הוועדה המקומית תפקיע אדמה שהיא מקרקעי ישראל. בעניין זה נקבע כי לא דין הפקעה של מקרקעין פרטיים כדין הפקעה של מקרקעי הציבור. החשש של העברת בעלות במקרקעי ישראל פג כשהעברת הבעלות הינה לרשות ציבורית בדמות של רשות מקומית. האיסור של העברת בעלות במקרקעי ישראל הינו בעיקר למנוע העברת בעלות לידיים פרטיות.

השופט אליעזר ריבלין, שנתן את עיקר פסק הדין ויתר השופטים הסכימו עמו, קבע: "המטרה העיקרית העומדת בבסיס חוק היסוד - מניעה של העברת מקרקעי ישראל לידיים פרטיות - אינה נפגעת בעקבות הפקעת המקרקעין על-ידי הרשויות המקומיות. רשויות מקומיות מהוות אף הן חלק ממארג הגופים הציבוריים השלטוניים, והן עושות שימוש במקרקעין המופקעים לצרכי ציבור".

כמו כן, השופט ריבלין קובע כי אין בדין כל חובה לנהל מו"מ עם המינהל בטרם נקיטת הליכי הפקעה לקיום של הסכם או הסדר כלשהם חלף ביצוע ההפקעה. אך שונה הוא המצב לכשהרשות המקומית נגשת ל"ביצוע" אקט ההפקעה בפועל. כאן על הרשות המקומית להפעיל שיקול דעת, כלומר אין חובה אפריורית לקיים משא ומתן אך יש חובה כי יופעל שיקול דעת באם לקיים את המשא ומתן.

לגופו של עניין, השופט ריבלין מגיע למסקנה כי הוועדה המקומית במקרה ספציפי זה לא הוכיחה כי הפעילה שיקול דעת וביצעה את הליך ההפקעה כמוציא לפועל של ההפקעה, בשעה שהיתה צריכה להפעיל שיקול דעת על פי נורמות של משפט מנהלי, ומתוך זה: "על הוועדה לשקול אם העיתוי להפקעה הוא העיתוי הראוי והסביר לביצוע ההפקעה. ככלל, אין לבצע את ההפקעה אלא במועד שבו ההפקעה נדרשת לצורך השגת המטרה הציבורית הברורה והמוגדרת, וכאשר השימוש במקרקעין למטרה זו צפוי להעשות בעתיד הקרוב בהתאם לנסיבות העניין". *