גווייה מינהלית: העליון מרסן את השימוש בהליכי גבייה מינהליים

בספרו, "ארנונה עירונית", בן 1,600 העמודים, העוסק במיסי ובדיני ארנונה, דן עו"ד ד"ר הנריק רוסטוביץ בשאלה אם עיריית תל-אביב תוכל לגבות חוב ארנונה מעיזבונו של חיים נחמן ביאליק אם תגלה פתאום, 76 שנה אחרי מותו, כי בביתו של המשורר הלאומי היה משרד שלא שולמה ארנונה בגינו.

לכאורה, נראה כי מדובר בשאלה אבסורדית. הרי לא נשמע הגיוני שעירייה תגבה חוב ארנונה שאותו "שכחה" במשך עשרות שנים. אלא מסתבר כי לפחות תיאורטית עד השבוע שעבר היה הדבר אפשרי.

באמצעות הליך גבייה מינהלי (עיקול), הנותן לרשויות המקומיות כוח לפעול לגביית חוב בלי שהוא יאושר קודם לכן על-ידי בית משפט, רשאיות היו הרשויות המקומיות בישראל לגבות חובות ארנונה מתושביהן, גם אם לא פעלו לגביית החוב במשך שנים רבות.

בשבוע שעבר ביטל בית המשפט העליון אפשרות זאת, וקבע כי מעתה רשות מקומית אינה רשאית לפתוח בהליכי גבייה של חוב ארנונה שחלה עליו התיישנות.

לדברי עו"ד אילן בומבך, המתמחה במשפט מינהלי, פסק הדין של העליון הוא "בשורה אמיתית לא רק לחייבים אלא לכל מי שחירויות האזרח והפרט בישראל קרובות ללבו". סוף-סוף, הוא אומר, "אפשר להרגיש שאנחנו חיים בדמוקרטיה מתוקנת ולא במשהו אחר. פסק הדין הוא נכון, כיוון שהוא מסייג את הכוח הדורסני של רשויות שלטוניות ושם קץ לאבסורד שהיה קיים במשך השנים".

בומבך מבהיר כי "במשך שנים, כאשר מדובר היה בחובות של ארנונה והיטלים שונים, בחרו הרשויות ללכת בנתיב המינהלי באמצעות פקודת המסים, שהיא שריד אנכרוניסטי של ימי המנדט הבריטי, ושאיפשרה להן לנקוט הליכים פולשניים נגד חייבים - גם אם מדובר היה בחובות שהתיישנו".

לפלוש לכיסו של האזרח

"מה שהתקבל היה אבסורד יוצא דופן בחומרתו", אומר בומבך. "לא זו בלבד שהרשויות הן בעלות כלים לפלוש לכיסו של האזרח, לעקל את חפציו ואת חשבון הבנק שלו - אלא שהן יכלו לעשות כן גם עשרות שנים לאחור, עם ריביות רצחניות שהתלוו לכך, ולא היה מי שיעצור ויבלום אותן".

בומבך מציין כי "כל מה שאנו לומדים במשפט מינהלי - שרשות חייבת במטען מוגבר של הגינות ותום-לב - נשאר כמילים נטולות תוכן ממשי. ובפסק הדין החדשני הזה סוף-סוף 'הזריק' בית המשפט העליון תוכן אמיתי וחיוני למושג של הגינות מצד הרשות".

גם לדעתו של עו"ד עדי מוסקוביץ' ממשרד עוה"ד פלג, כהן, דויטש, מוסקוביץ, המתמחה במיסוי מוניציפלי, זהו אחד מפסקי הדין החשובים שניתנו בשנים האחרונות ביחס לשמירה על זכויות האזרח. "פסק הדין שם קץ לסאגה המתמשכת שבה אזרחים תמימים מקבלים לפתע עיקולים מנפיל כלכלי ומשפטי שאין להם כל יכולת להתמודד עמו".

מוסקוביץ' מוסיף כי "פסק הדין מהווה צמצום חשוב של השימוש בהליכי גבייה מינהלית, וחשוב שמגמה זו תימשך תוך כדי יצירת מנגנוני פיקוח יעילים על השימוש בכלי הגבייה המינהלית.

"הנימוק העיקרי שעליו ביסס העליון את המסקנה שההתיישנות צריכה לחול בהליכים מינהליים היא הנזק הראייתי שנגרם לאזרח כאשר רשות מגישה נגדו תביעת חוב אחרי שנים רבות. לא ניתן לדרוש מאזרח להוכיח כעבור שנים ארוכות ששילם את החוב, ולא צריך לדרוש ממנו לשמור קבלות ומסמכים במשך עשרות שנים".

לדברי מוסקוביץ', נימוק חשוב נוסף שעליו ביססו השופטות את החלטתן "היה מצג הוויתור מצד העירייה ואינטרס ההסתמכות אצל החייב מהצד השני כי העירייה ויתרה על העיקול".

מוסקוביץ' מדגיש כי "כאשר יש חוב שהרשות מנסה לגבות במשך 10 שנים - לא מדובר בהתיישנות. ההתיישנות תחול כאשר רשות יודעת על קיומו של חוב, אך נמנעת מלנסות ולגבות אותו למעלה מ-7 שנים".

הוא מציין כי "לפסק הדין יש השלכות מרחיקות-לכת על הרשויות המקומיות, מכיוון שכיום קיימות אצלן יתרות של מעל מיליארד שקל שהתיישנו ולא נגבו בהליכי גבייה מינהליים. לאור פסק הדין, החובות האסטרונומיים הללו כבר לא יוכלו להיגבות וייזרקו לפח".

עו"ד עלא דיאב ממשרד עוה"ד חג'ג', בוכניק, ויינשטיין, שייצג את נעמה נסייר בהליך המשפטי בעליון, אומר כי ההחלטה של בית המשפט היתה מתבקשת. "מבחינה מוסרית לא צריכה להיות עדיפות לחוב ארנונה על פני עבירות אחרות. אפילו עבירות אונס ורצח מתיישנות, אז למה שחוב ארנונה לא יוכל להתיישן? אדרבא, דווקא לעיריות יש משאבים, ממון וכוח-אדם לגבות חובות, ואין הצדקה שחובות שהתיישנו לא ייגבו על-ידן פרט להתרשלות שלהן. לכן דווקא נגדן צריך להפעיל טענות התיישנות במשנה תוקף".

מתעוררים אחרי שנים

לדברי ד"ר עו"ד הנריק רוסטוביץ, מומחה למיסוי נדל"ן, "בפסק הדין החשוב מעביר בית המשפט העליון מסר לרשויות, כי אם אנשיהם רוצים לגבות חובות - שיעשו זאת מיד ולא יתעוררו פתאום אחרי שנים".

עם זאת, אומר רוסטוביץ, "אני צופה כי בעקבות פסק הדין לא יחול שינוי מהותי באופן ובמהירות שבהם פועלות מערכות הגבייה של הרשויות. מי שלא יעיל - ימשיך להיות לא יעיל".

רוסטוביץ מציין כי משמעות פסק הדין היא ש"כל החובות הישנים של העיריות שמעל 7 שנים יכולים היום להימחק ולהיזרק לפח הזבל".

גם בומבך לא בטוח שפסק הדין יגרום להתייעלות מערכות הגבייה ברשויות. "בפסק הדין משדר בית המשפט מסר לרשויות: מעתה עליכן לגבות את החובות במהירות, בנחישות וביעילות. עם זאת, אני לא בטוח בכך, אךאני מאוד מקווה שפסק הדין אכן 'יחלחל' לכל הרשויות, שמעתה ייזהרו כאשר הן שולחות את ידן הארוכה לכיסו של האזרח, כי המצב כיום הוא שמדי שבוע מגיעים אליי לקוחות עם סיפורים קורעי-לב על הליכים מינהליים שמנהלת נגדם העירייה בעקבות חוב ארנונה של אלפי שקלים מלפני עשרות שנים".

גם עו"ד דיאב מספר כי הוא מכיר מקרה שבו עירייה ניסתה לגבות ארנונה בגין חוב משנת 1974. וכעת, הוא מקווה, "ההלכה החדשה תספק 'גלגל הצלה' לאלפי אנשים שמתקשים לשלם חובות כבדים".

למרות התשבחות הרבות שמרעיפים עורכי הדין על ההלכה החדשה, לחלקם יש גם ביקורת קשה על בית המשפט העליון, שהמתין שנים ארוכות עד שמצא לנכון להכריע בסוגיה.

בומבך אומר את הדברים באופן נחרץ: "לטעמי, מצערת מאוד העובדה כי למרות שמחלוקות משפטיות רבות מפלגות את בתי המשפט המחוזיים השונים, לא ממהר בית המשפט העליון להכריע בהן את הדין. זה חבל, כי כך נגרמות התדיינויות ארוכות ויקרות שראוי לשים להן קץ. גם בסוגיית ההתיישנות בהליכי גבייה מינהלית נמנע עד היום העליון מלדון בסוגיה, והשאיר אותה ב'צריך עיון', וכך במשך תקופה ארוכה מדי התמודדו חייבים עם חובות של אלפי שקלים שהרשויות נזכרו באיחור של שנים, לגבות אותם בשיא הנחישות".

עם זאת, מסכם בומבך, "מוטב מאוחר מאשר לעולם לא. מהיום לא יוכלו הרשויות לגבות מאזרחים חובות ארנונה שהתיישנו - לא בדרך של הגשת תביעה לבית המשפט, ולא בדרך של גבייה מינהלית, ובא לציון גואל".

ביאליק עליו השלום, אם נחזור לרגע לדוגמה הציורית מספרו של ד"ר רוסטוביץ, יכול להמשיך לנוח על משכבו בשלום.

פסק הדין: התיישנות - גם בהליך מינהלי

פסק הדין של בית המשפט העליון, שקבע כי מעתה רשות מקומית איננה רשאית לפתוח בהליכי גבייה של חוב ארנונה שחלה עליו התיישנות, הגיע בעקבות תביעה שהגיש מתווך הנדל"ן, נעמה נסייר, אב ל-3 ילדים מנצרת-עילית.

שנים רבות התגורר נסייר בדירה קטנה בנצרת-עילית, ששטחה כ-80 מ"ר. ב-1992 החליט נסייר כי הגיעה העת להגדיל את הדירה, ולאחר שקיבל היתר בנייה לכך, הרחיב אותה לשטח של כ-200 מ"ר. להפתעתו, ועל אף שגודל דירתו יותר מהוכפל, המשיכה העירייה לחייב אותו בתשלומי ארנונה בהתאם לגודלה המקורי, והוא מצדו לא טרח לעדכן אותה על טעותה.

אך לא לעולם חוסן. 10 שנים חלפו, וביוני 2002 קיבל נסייר מכתב מהעירייה, שבו התבקש לשלם רטרואקטיבית הפרשי ארנונה בסך אלפי שקלים, בגין הפער בין החיוב ששילם בפועל במשך 10 שנים לבין החיוב כפי שהיה אמור להיות בהתחשב בגודלה של הדירה המורחבת.

לאחר שסירב לשלם את החוב פתחה העירייה בהליכי גבייה מינהליים נגד נסייר, שבתגובה הגיש עתר לבית המשפט לשני סעדים הצהרתיים חלופיים: האחד - איסור לחייבו בתשלומי ארנונה רטרואקטיביים. השני - איסור לחייבו בהפרשי ארנונה הקודמים לתקופת ההתיישנות האזרחית של החוב (כלומר, על תקופת החוב שמעבר ל-7 שנים לאחור).

בתי המשפט השלום והמחוזי דחו את תביעתו, והוא ערער לבית המשפט העליון.

לאחר שקבע כי הרשות המקומית היתה רשאית להחיל על נסייר את החישוב המתוקן של הארנונה באופן רטרואקטיבי, פנה בית המשפט העליון להכריע בשאלה נוספת - האם היתה הרשות רשאית לפתוח בהליכי גבייה מינהליים נגד נסייר בגין החלק מחוב הארנונה שחלה עליו התיישנות.

הקושי המרכזי שעמד מול עיניהן של השופטות דבורה ברלינר, אילה פרוקצ'יה ואסתר חיות בבואן להכריע בסוגיה, היה שההשקפה הקלאסית באשר לטענת התיישנות במשפט (טענה דיונית המקימה מחסום מפני הגשת תביעה ולא מבטלת את החוב המהותי), היא שמדובר בטענת הגנה בלבד - טענה שיכולה לשמש רק "מגן ולא חרב".

מאחר שאזרח המבקש לערער על חובות שהרשות מבקשת לגבות ממנו באמצעות הליך מינהלי צריך להגיש עתירה מינהלית נגד הרשות - הוא נחשב לתובע, או לעותר, וככזה היה מנוע מלהעלות טענת התיישנות, שיכולה לשמש רק כטענת מגן.

השופטות התגברו על הקושי, ולאחר שנים שבהן התקבלו פסיקות סותרות בעניין בבתי המשפט המחוזיים בארץ, קבעו כי העובדה שבמקרים כאלה האזרח, הנישום, הוא בסטטוס של תובע, אינה צריכה למנוע ממנו מלהעלות טענת התיישנות (בדומה למקרים שבהם פועלת הרשות לגביית חובותיה באמצעות הגשת תביעה לבית המשפט - מסלול אכיפה חלופי למסלול המינהלי).

השופטת ברלינר כתבה כי "פרשנות תכליתית של דיני ההתיישנות מביאה למסקנה כי לא צריך ליצור הבחנה בין חוב שנגבה בדרך של הליך מינהלי לבין חוב שנגבה בדרך של הגשת תביעה. כל העקרונות העומדים ביסוד טענת ההתיישנות - כוחם יפה גם כאשר מדובר בחוב הנגבה בדרך של גבייה מינהלית".

הגבייה: הליך דרקוני, ללא בקרה

הליכי גבייה מינהליים הם הליכים של עיקול כספים או מטלטלין, שמתבצעים ללא צו שופט וללא בקרה. את ההליכים מבצעות רשויות מקומיות והמדינה באמצעות גופים מטעמה, כמו המוסד לביטוח לאומי ורשות השידור הפועלים למעשה כרשויות שופטות, כתובעות וכמוציאות לפועל גם יחד.

לכן מדובר בהליך שנחשב ל'דרקוני' ופוגע קשות בזכויות היסוד של האזרחים, ויש הסוברים כי הוא צריך להתבטל לחלוטין.

לפני כ-3 שנים, בעקבות סכסוך על חוב ארנונה שהתגלע בין רכבת ישראל לבין עיריית חדרה והגיע לפתחו של בית המשפט המחוזי בחיפה, קבע השופט גדעון גינת כי הליכי גבייה מינהליים מצד הרשויות הם על-פי-רוב, בלתי חוקתיים. ההחלטה הרעידה את אמות הסיפים ברשויות הציבוריות, ועיריית חדרה מיהרה להגיש ערעור על ההחלטה לבית המשפט העליון.

היועץ המשפטי לממשלה דאז, מני מזוז, התייצב אף הוא בהליך וטען כי קביעותיו של גינת "יבטלו למעשה את כל תחום הגבייה המינהלית, כפי שהוא קבוע בעשרות חוקים ומיושם באופן שוטף על-ידי רשויות המינהל".

בפברואר 2010 החליטו השופטים בעליון, אשר גרוניס, עוזי פוגלמן ויצחק עמית, לקבל את הערעור - והפכו את פסק דינו החדשני של השופט גינת. עם זאת, השופטים נמנעו מליצור בפסק דינם הלכה עקרונית בעניין חוקיות הליכי הגבייה המינהליים.

"הסוגיה בדבר תוקפם של הליכי גבייה מינהליים הינה סוגיה חשובה", כתב גרוניס. "קיימות בדין הוראות שונות המאפשרות לרשויות המנהל לנקוט הליכי גבייה מינהליים, בלא שיש לבססם על פסק דין. הטעמים שעליהם הצביע היועץ המשפטי לממשלה הינם רבי-משקל ועוצמה".

ועם זאת, נמנעו שופטי העליון מלהכריע בעניין זה, מאחר שהסוגיה הועלתה בבית המשפט המחוזי ביוזמת השופט גינת ולא ביוזמת הצדדים לדיון.

"בנסיבות המקרה לא היה מקום להכריע בסוגיה", קבע גרוניס, וביטל את פסק דינו של גינת. וכך, השאלה העקרונית בדבר חוקתיותם של הליכי הגבייה המינהליים נותרה, לפי שעה, ב"צריך עיון".

בין עורכי הדין העוסקים בתחום ושהתראיינו לכתבה זו שוררת תמימות דעים כי למרות המגבלה שהטיל בשבוע שעבר בית המשפט העליון על הרשויות, הקובעת כי מעתה הן לא יוכלו לפתוח בהליכי גבייה של חוב ארנונה שחלה עליו התיישנות - לא מדובר בסנונית שתבשר בעתיד הקרוב את ביטולם הגורף של הליכי הגבייה המינהליים.

עוה"ד רוסטוביץ, בומבך, דיאב ומוסקוביץ סבורים כי להליכי הגבייה המינהליים ישנם יתרונות רבים, שבעטיים צריך לאפשר לגופים הציבוריים להמשיך לנקוט בהם.

לדברי דיאב, "אי-אפשר לבקש מהרשויות להגיש תביעה לבית המשפט על כל חוב ארנונה או מים. הדבר יגרום להשקעת משאבים מוגזמת ולהצפה של בתי המשפט".

לטענת בומבך, "מוסר התשלומים בישראל הוא ירוד, ולכן חשוב לאפשר את המשך קיומה של גבייה מינהלית. אנחנו עדיין לא אירופה שבה מוסר התשלומים גבוה מאוד".

עם זאת, הוא מדגיש כי "יש להטיל מגבלות נוקשות של פיקוח על הליכים אלה, כדי למנוע פגיעה בזכויות של אזרחים. פסיקת בית המשפט העליון משבוע שעבר בעניין ההתיישנות היא בהחלט אחת המגבלות החשובות שעליהן אני מדבר".