המבקר: מינוי האלופים - מקח וממכר בין שר הביטחון לרמטכ"ל

לינדנשטראוס פרסם היום דו"ח חריף על תהליך מינויי קצינים בכירים בצה"ל ■‏‎‎‏ הדיונים על מינוי אלופי המטכ"ל אינם מתועדים כלל בכתב ■ צה"ל: "רוב הממצאים המובאים בו מתייחסים לשנת 2007 ומאז הפיק הצבא לקחים שיושמו בצורה סדורה"‏

צה"ל מפר את הפקודות שלו עצמו; קצינים בכירים התקדמו במהירות ובלי שמיצו תפקידים קודמים; מפקדי חטיבות המובילים לוחמים אל הקרב אינם צוברים ניסיון וידע בין תפקידים - ואלה רק חלק קטן מרשימת ממצאים המתפרסמת הערב (ג') בדו"ח מיוחד של מבקר המדינה, מיכה לינדנשטראוס.‏

‎‎עיקרי ממצאי הדו"ח:

‎‎‏1. כמעט 40% ממפקדי החטיבות הסדירות לא עברו השתלמות של מפקדי חטיבות.

‏2. קצינים קודמו לתפקידים בכירים בלי שרכשו די ידע וניסיון; כרבע מהקצינים שהתמודדו ב-2007 על תפקידים בתקן של דרגת סגן באלוף לא עמדו בדרישות שנקבעו להם מבחינת השכלה או ניסיון; במקרים רבים אחרים אף מונו קצינים שלא התאימו לתפקידיהם.

‏3. ישנם ליקויים באמות המידה למינוי אלופים בצה"ל; ההליכים מתאפיינים ב"עמימות ובחוסר בהירות".

‏4. הדיונים על מינוי אלופי המטכ"ל אינם מתועדים בכתב.

‏5. שרי ביטחון, שבסמכותם לאשר מינוי קצינים בדרגת אלוף, אינם מקבלים מסד נתונים מסודר בעניינם. הידע שלהם על הקצינים מסתכם בפרטים בסיסיים שמספק להם הצבא או שיש ביניהם היכרות מוקדמת

6. אחיו של הרמטכ"ל גבי אשכנזי, תא"ל אבי אשכנזי, מונה למפקד המרכז לאימוני יבשה בצאלים (מל"י) ללא התערבות של משקיף חיצוני.

‏7. לאור המחלוקת בין שר הביטחון לראש הממשלה, בנימין נתניהו, על דרגת המזכיר הצבאי לרה"מ, יש לעגן את מעמדו בצורה מסודרת.

‏מקח וממכר

ב-57 עמודי הדו"ח, העוסק במינויי הקצונה הבכירה בצה"ל בשלוש השנים האחרונות, שופך מבקר המדינה אש וגופרית על התרבות הארגונית של הצבא. עבודות להשלמת הדו"ח נעשו בשבועות האחרונים, על רקע הסערות במערכת הביטחון: פרשת המסמך המזויף, מערכת היחסים העכורה בין שר הביטחון לרמטכ"ל ומינויו של האלוף יואב גלנט לרמטכ"ל הבא וחשש מגל פרישות של קצינים בכירים בצבא.

בדו"ח החריף שחיבר, המבקר קובע כי במקרים רבים צה"ל אינו עומד באמות המידה שהוא קבע לעצמו מבחינת התנאים הנדרשים לקבלת מינוי וכי הליך המינוי של אלופי המטה הכללי הם תוצאה של מקח וממכר בין הרמטכ"ל לבין שר הביטחון אהוד ברק. הבעיה, מדגישים במשרד המבקר, היא כי מבין אלופי המטכ"ל המתמנים בדרך לקויה כזאת, נבחר בסופו של דבר גם הרמטכ"ל. ‏

מאז מלחמת לבנון השנייה, בצה"ל מרבים להתפאר באימונים אינטנסיביים ובהכשרות של קצינים כתנאי להמשך התקדמות במערכת. אולם מבקר המדינה מצא כי גם בחודש מארס 2010, כמעט 40% ממפקדי החטיבות הסדירות לא עברו השתלמות של מפקדי חטיבות. עוד הוא מצא כי מחצית ממפקדי החטיבות הסדירות שנבדקו וחצי ממפקדי האוגדות הסדירות שכיהנו או אמורים היו לכהן בשנת 2009, לא עברו השתלמות רלוונטית. המבקר התריע בנושא זה כבר בעבר וצה"ל הבהיר כי יתקן את המצב ויכשיר את קציניו הבכירים טרם כניסתם לתפקיד או בתחילתו. היום כותב המבקר: "הממצאים מצביעים על מגמת שיפור מסוימת בנושא, אך עדיין קצינים רבים מונו לתפקידם בלי שעברו הכשרה ייעודית".

‎אלופים בקידומים

‎‎דו"ח הביקורת מעלה כי צה"ל הפר במשך שנים ובאופן שיטתי את פקודותיו שלו בכך שקידם קצינים לתפקידים בכירים, וזאת בלי שרכשו די ידע וניסיון לקראת תפקיד חדש. כך, 28% מבין עשרות רבות של קצינים בדרגות אלוף משנה ותת-אלוף שקודמו ב-2009 לא שימשו בתפקידיהם הקודמים די זמן, כמתחייב בפקודות.

דוגמה בולטת למינוי בעייתי כזה היא של קצין בדרגת סגן אלוף מאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה של צה"ל (אט"ל). בדיון שיבוצים שהתקיים בעניינו במטכ"ל בחודש מארס 2007, הוחלט לקדמו לתפקיד מפקד בסיס במרכז לוגיסטי של האגף. זאת, אף שחודש אחד בלבד קודם לכן הוא התמנה לתפקיד חדש - ראש מדור באותו בסיס.

לדברי המבקר, במקום שישרת כראש מדור במשך שנתיים לפחות, ילמד את תפקידו ויצבור בו ניסיון כמתבקש, הוא פינה את משרדו חצי שנה אחרי שנכנס אליו, רק כדי לעבור ללשכה מרווחת שזכאי לה מפקד בסיס. ‏

ליקויים דומים התגלו גם במינוי של מפקדי חטיבות: בקיץ 2007, לקראת מינוי מפקד לאחת מחטיבות השריון, התמודדו על התפקיד שמונה קצינים. לגיטימי, אך לא אם שישה מבין המועמדים טרם שירתו תקופה מינימלית בתפקיד קודם. בצה"ל בכל זאת בחנו את מועמדותם ודנו בה בדיוני השיבוצים.

הקצין שנבחר בסופו של דבר לתפקיד שימש בתפקידו הקודם שנה אחת בלבד, במקום שנתיים כמתחייב. "חילופי גברי תכופים בתפקידים בכירים, תוך חריגה משמעותית מפרקי הזמן המזעריים האלה, עלולים להביא לפגיעה בארגון בהיבטים מבצעיים ומקצועיים ולמנוע מהקצינים עצמם את מטען הידע והניסיון הנדרשים למילוי נאות של התפקידים השונים", כתב המבקר. ‏

עוד מצא המבקר כי פעמים רבות בעבר התמודדו קצינים בצה"ל על תפקידים בלי שהיו להם הכישורים הנדרשים כמו השכלה מתאימה או ניסיון צבאי רלוונטי. כרבע מהקצינים שהתמודדו ב-2007 על תפקידים בתקן של דרגת סגן באלוף לא עמדו בדרישות שנקבעו להם מבחינת השכלה או ניסיון; במקרים רבים אחרים אף מונו קצינים שלא התאימו לתפקידיהם וצה"ל לא השריש שימוש במסמכים לתיאור התפקידים השונים והדרישות לקבלתם. "ראוי שתהיה הקפדה על כך שהמועמדים השונים יעמדו בדרישות התפקיד שנקבעו", קבע המבקר בדו"ח.

בתגובת צה"ל שהובאה בדו"ח, נאמר בין השאר: "מסמך תיאור תפקיד מציג את הדרישות האופטימליות לביצועו ולכן הסבירות שלפיה יימצאו קצינים שעומדים בכל הפרמטרים אינה גבוהה".

‎חלוץ: כלום לא קורה מתחת לשולחן

‏‎‎מבקר המדינה מצא ליקויים גם באמות המידה למינוי אלופים בצה"ל וקבע כי הליכים אלה מתאפיינים ב"עמימות ובחוסר בהירות". לצורך כתיבת פרק זה בדו"ח, ראיינו נציגיו של המבקר שרי ביטחון בעבר, ובהם עמיר פרץ, אמנון ליפקין-שחק; בנימין (פואד) בן אליעזר, משה ארנס, שאול מופז ושר הביטחון המכהן, אהוד ברק.

"אין נורמות ברורות לאחד התהליכים החשובים ביותר הנוגע למינוייה של הקצונה הבכירה בצה"ל. אמנם רוב האישים ציינו שהתייחסו בעת מינוי האלופים לאמות מידה ארגוניות ואישיות כששקלו מינוי קצינים לתפקידים בדרגת אלוף. עם זאת, קיימות ביניהם דעות שונות על מהות אמות המידה הארגוניות והאישיות האלה", כתב.

לינדנשטראוס ביקר בדו"ח גם את העובדה שהדיונים על מינוי אלופי המטכ"ל אינם מתועדים בכתב. בעלי תפקידים בכירים לשעבר במערכת הביטחון שאיתם שוחחו נציגי משרד המבקר החזיקו בעמדות שונות בעניין זה. ברק, בן אליעזר והרמטכ"ל אשכנזי טענו כי בשל אופיים של הדיונים, כנראה מוטב שלא יתועדו. לדברי ברק, דיונים בין רמטכ"ל לשר ביטחון צריכים לאפשר ניתוח חופשי של תכונות המועמדים והליך לתיעודם עלול לפגוע בכך. לעומת זאת, השרים לשעבר ארנס ופרץ טענו כי יש לתעד גם דיונים בעלי אופי כזה. "תיעוד כזה לא צריך להפריע לדיונים חופשיים להתנהל על אודות כל מועמד", אמר ארנס. גם הרמטכ"ל לשעבר, דן חלוץ לא רואה סיבה שדיונים אלה לא יתועדו. "שום דבר בדברים האלה לא קורה מתחת לשולחן", אמר.

‎‎תושב"ע במקום נהלים

המבקר מצא עוד כי שרי ביטחון, שבסמכותם לאשר מינוי קצינים בדרגת אלוף, אינם מקבלים מסד נתונים מסודר בעניינם. הידע שלהם על הקצינים מסתכם בפרטים בסיסיים שמספק להם הצבא או שיש ביניהם היכרות מוקדמת וסובייקטיבית בזכות תפקידים צבאיים שמילאו חלק מהשרים בעבר. "חשוב ביותר לקבוע מסד נתונים כזה", קובע המבקר. "הדבר נכון לשרים שלהם היכרות מוקדמת עם המערכת הצבאית ונכון גם לשרי ביטחון שאין להם היכרות מוקדמת איתה".

שר הביטחון ברק התייחס להערת המבקר ואמר כי מעבר להיכרותו האישית של הרמטכ"ל עם המועמדים לתפקידי אלוף, הוא בוחן את התאמת המועמדים לתפקידים באופן מקצועי, בטרם מעביר המלצותיו לטיפול שר הביטחון. "אין הצדקה לעיגון אמות מידה כאלה בכתובים", טען ברק והוסיף: "ביחס למספר תפקידים קריטיים של אלוף, כמו סגן הרמטכ"ל, ראש אמ"ן, מפקד חיל האוויר ואלופי פיקודים, יש מקום דווקא למעורבות יתר של שר הביטחון בגיבוש רשימת המועמדים וההחלטה הסופית".

הרמטכ"ל אשכנזי, כמה מפתיע, הציג למבקר עמדה הפוכה מזו של ברק: הוא בירך בשם הצבא על המלצת המבקר לעגן בכתב אמות מידה למינוי אלופים וציין כי אף שהנוהג הרווח במערכת הביטחון מתבסס על "תורה שבעל פה", יש בנמצא כללים ברורים שעל פיהם פועלים הגורמים המעורבים, אך נכון יהיה למסד אותם בצורה ברורה יותר. הרמטכ"ל אף הודיע למבקר כי יעגן נהלים כאלה בקרוב וישלח אותם לאישור אצל שר הביטחון.‏‎‎‏

המבקר: אחיו של הרמטכ"ל קודם בלי משקיף חיצוני

‎‎פרק שלם בדו"ח הביקורת הוקדש להתנהלות הרמטכ"ל גבי אשכנזי במינוי אחיו, תא"ל אבי אשכנזי, למפקד המרכז לאימוני יבשה בצאלים (מל"י), מקיץ 2009. המבקר הדגיש כי הרמטכ"ל הדיר את רגליו מדיון שיבוצים הקשור לאחיו וזאת כדי להימנע מניגוד עניינים. בשל רגישות העניין, העביר הרמטכ"ל את הטיפול בנושא לסגנו אז, האלוף דן הראל.

אשכנזי פעל באופן דומה גם שנה קודם לכן, כאשר התמודד אחיו על תפקיד מפקד אוגדה 36 של פיקוד צפון, במקום תא"ל סמי תורג'מן. בדיון החליט סגן הרמטכ"ל למנות לתפקיד את תא"ל אייל זמיר. כעבור שלושה חודשים, התייצב תא"ל אשכנזי לראיון אצל מפקד הצבא, אחיו רא"ל אשכנזי. "כחלק מהתהליכים למינוי קצינים בצה"ל וכפועל יוצא מהמנגנונים הקיימים במטכ"ל ובזרועות, נכלל תא"ל אשכנזי באשכול המועמדים שבנו הדרג המקצועי בזרוע היבשה ומפקד הזרוע. האשכול עצמו, ככל אשכול של מועמדים, אושר בידי הרמטכ"ל אשכנזי עצמו". ‏

בהקשר זה הביא המבקר את עמדת היועץ המשפטי לממשלה, שחיווה בעבר את דעתו בסוגיה והתריע כי במקרה של ניגוד עניינים, העברת הסמכות לעובד אחר הכפוף לבעליה מעוררת קשיים. "במצב דברים כזה יש לשקול לשתף בטיפול גורם נוסף, שלא כפוף לעובד שלגביו יש חשש לניגוד עניינים", כתב המבקר.

בהתייחס להערתו, כתב הפרקליט הצבאי הראשי, תא"ל אביחי מנדלבליט למבקר כי מבחינה מעשית לא ניתן לשתף בהחלטה גורם נוסף בצה"ל שאינו כפוף לרמטכ"ל, שכן אין בצה"ל גורם שאינו כפוף לו פיקודית ועשוי היה להיות רלוונטי לקבלת ההחלטה במסגרת דיון שיבוצים.

גם הרמטכ"ל, גבי אשכנזי התייחס להערות המבקר: "ספק אם יש צורך בקביעת הסדרים מערכתיים וממוסדים לסוג המקרים החריג האמור, וזאת בהיעדר חלופה ממשית אחרת לזו שננקטה בעניינו של תא"ל אשכנזי ובמקרים דומים בעבר. מכל מקום, דרך הפעולה שנבחרה במקרה זה יכולה לשמש דוגמה להסדר ראוי". אשכנזי הוסיף: "החלטה הנוגעת למינוי של קצין בדרגה כה בכירה דורשת בקיאות ומומחיות בתחום, היכרות עם אופיים ומאפייניהם העדכניים של התפקידים השונים והיכרות עם המועמדים בעת הרלוונטית. משכך, לא יהיה נכון לשתף בהליך המינוי גורם שמחוץ למערכת הצבאית".

הבהרת הרמטכ"ל ועמדת הפצ"ר לא שכנעו את המבקר: "האיסור להימצא במצב של חשש לניגוד עניינים והדרכים להימנעות ממנו הם מעקרונות היסוד של המינהל הציבורי וחלים גם בהיעדר הסדר מפורש. יש חשיבות לנוכחות של משקיף חיצוני, שאינו כפוף פיקודית לרמטכ"ל, במקרה של דיון שיבוצים דומה בעתיד".

צה"ל: נעדכן את כל פקודות מטכ"ל

‏‎‎דובר צה"ל מסר בהתייחס לממצאי דו"ח המבקר כי רוב הממצאים המובאים בו מתייחסים לשנת 2007 וכי מאז הפיק הצבא לקחים שיושמו בצורה סדורה בסבבי מינויים אחרים. מתגובת צה"ל עולה כי בימים אלה שוקד הצבא על פרויקט מקיף הדן בקידום הקצונה.

במסגרת תוכנית זו, כך נמסר מדובר צה"ל, מעודכנות כל פקודות המטה הכללי והוראות הפיקוד העליון שעוסקות במינוי של קצינים, בקידומם ובהכשרתם. הפרויקט המדובר אמור להסתיים עד סוף השנה: "הדו"ח יילמד בצבא ויהיה נדבך חשוב להמשך העיסוק בנושא. האגפים והסמכויות בצה"ל פועלים כל העת כדי לשפר את תהליכי המינוי של הקצינים הבכירים. בסוף כל תקופת מינויים, מתבצע בצה"ל תחקיר מקיף של כלל מרכיבי התהליך, מופקים לקחים והם מיושמים מיד לאחר מכן. ‏

‏"יתרונו המשמעותי של הצבא טמון בהון האנושי. על כתפי הקצונה הבכירה מוטלת המשימה המרכזית של הובלת המפקדים והחיילים אל מול מגוון האתגרים הביטחוניים המתעצמים בזירות השונות", נמסר מדובר צה"ל.

‏בהתייחס לתהליכי הבחירה של בעלי התפקידים בצבא, נמסר: "מינויים של בעלי תפקידים כפוף לעקרונות ברורים, ובהם: משך הקדנציה שנקבעה; הכשרות מחייבות; שיקולי גרף אימונים ותרגילים ופעילות מבצעית; החלפת בעלי תפקידים ועוד. בנוגע לפרקי זמן רצויים בתפקיד קודם, עניין זה הוסדר בהוראה שקובעת כי ניתן לקדם קצין בתפקיד או בדרגה גם אם לא השלים קדנציה בתפקידו האחרון. העדכון בא לתקן עיוות ולפיו קצינים מנוסים וותיקים העומדים בכל שאר הקריטריונים לקידום יעוכבו ולא יקודמו רק בשל פרמטר זה".

‏‎‎מדובר צה"ל נמסר עוד כי בעקבות דו"ח הביקורת יעודכנו גם מסמכי תיאור התפקיד לתפקידים רב-זרועיים, באופן שיבחינו בין תנאי סף לדרישות מומלצות: "תהליך המינויים בצה"ל סדור, שקוף ומתועד בכל שלביו, החל בהגדרת מאפייני התפקיד וכלה בהחלטה בדבר הקצין שיאייש את התפקיד". ‏

דובר צה"ל התייחס גם למינוי אלופי המטכ"ל ומסר: "קיימים כמה פרמטרים שעל פיהם מקדם צה"ל את הקצונה הבכירה. בכוונת צה"ל למסדם בנוהל כתוב שיועבר להערות שר הביטחון. הנוהל יתייחס להיבטים כמו גיל; הכשרה; מספר תפקידים; תארים ופרופיל אישי".

בהתייחס לקידום קצינים בלי שעברו הכשרות ייעודיות, נמסר מצה"ל: "עד כה עברו 62% מבין מפקדי החטיבות הסדירות ועוד 89% מבין מפקדי חטיבות המילואים השתלמות של מח"טים. 16% ממפקדי אוגדות סדירות ו-67% ממפקדי אוגדות המילואים ביצעו השתלמות של מפקדים בכירים. מפקדי האוגדות הסדירות הם קצינים ותיקים בדרגת תת-אלוף, שעברו את תוכני ההכשרה במסגרת אימונים ותרגילים, בלחימה או במסגרת תפקידיהם הנוספים". ‏

צרו איתנו קשר *5988