איך קרה שאנשי אקדמיה השתלטו על גופי הפיקוח בשוק ההון?

תוך שנה אוישו כיסאות היו"ר ב-3 מתוך 4 גופי הפיקוח על שוק ההון - רשות ני"ע, רשות ההגבלים והממונה על שוק ההון - באנשי אקדמיה ■ האם זה טוב או רע לשוק ההון ולתחרות במשק?

בנג'מין פרנקלין אמר פעם: "או שתכתוב משהו ששווה לקרוא אותו, או שתעשה משהו ששווה לכתוב עליו". ואם אתה רוצה גם וגם, אז כנראה שאתה צריך להיות איש אקדמיה בישראל, כי סיכוייך להפוך לאחד הרגולטורים המשפיעים והחזקים במשק גבוהים במיוחד.

תוך שנה וקצת אוישו כיסאות יושבי-הראש ב-3 מתוך 4 גופי הפיקוח על שוק ההון הישראלי ועל תאגידי הענק - רשות ניירות ערך; רשות ההגבלים העסקיים; והממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון באוצר - באנשי אקדמיה, שנהגו עד מועד מינוים לכתוב דברים שראוי לקרוא אותם, אבל לא בהכרח לעשות דברים שחשוב לקרוא עליהם.

בראשית החודש התבשרנו על כך, שפרופ' שמואל האוזר, דיקן הפקולטה למינהל עסקים בקריה האקדמית אונו, מונה ליו"ר הבא של רשות ניירות ערך.

האוזר הפך למינוי רגולטורי שלישי שהגיע מהאקדמיה, לאחר מינוים של פרופ' דיויד גילה מאוניברסיטת תל-אביב לממונה על ההגבלים העסקיים; ופרופ' עודד שריג, לשעבר דיקן בית-הספר למינהל עסקים במרכז הבינתחומי, לממונה על שוק ההון. בינתיים, רק משרת המפקח על הבנקים עדיין לא נכבשה על-ידי אנשי האקדמיה.

תפקידי הפיקוח על ניהולם של מאות מיליארדי שקלים, על התנהלותו של שוק ההון והתנהלותם של תאגידי הענק במשק מושכים לא מעט מועמדים ראויים, חדורי מוטיבציה, תחושת שליחות או רצון לטעום מהכוח שטומן בחובו התפקיד (ואולי גם וגם).

אז איך יצא שבכל המרוצים האחרונים למשרה הבכירה ביותר, משרת הראש בגופי הפיקוח, חצו את קו הגמר דווקא פרופסורים מלומדים?

"בעולם שבו הרגולציה של שוק ההון הופכת למורכבת יותר, ובייחוד על רקע המשבר העולמי המצריך חשיבה מחודשת על חלק גדול מהנחות היסוד של התחום, יש יתרון מובהק לאנשי אקדמיה שמביאים איתם הבנה מעמיקה של התחום שבו הם עוסקים, היכרות נרחבת עם הנעשה בעולם, זיהוי האתגרים הניצבים בפני השוק הישראלי, ויכולת לגבש תפיסה מגובשת לגבי המבנה הראוי של הפיקוח והרגולציה", אומר פרופ' אסף חמדני, מנהל המרכז לממשל תאגידי ומרצה בכיר בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית.

בעלי הידע הכי רחב

פרופ' עמרי ידלין מאוניברסיטת תל-אביב מסכים ומסביר כי מדובר באבולוציה טבעית של הקריירה האקדמית. "אם איש אקדמיה רוצה לעזוב את האקדמיה, יש לו אפשרות ללכת להיות רגולטור, שופט או משהו בסגנון הזה. הרבה אנשי אקדמיה תופסים את זה כהתפתחות טבעית".

לדבריו, התחרות האמיתית של אנשי האקדמיה נמצאת בסקטור הפרטי, אך "האנשים המתאימים בשוק הפרטי לא יתחרו על המשרה ממגוון סיבות, שאחת המרכזיות שבהן היא העובדה שהם ייאלצו לסגור פרקטיקה עצמאית משגשגת. אני בספק אם אנשים שנמצאים בטופ יהיו מוכנים לעשות את הקורבן הזה לטובת המגזר הציבורי. ההבדל המשמעותי בין אנשים שפועלים בשוק לבין אנשי האקדמיה הוא שלאנשים שפועלים בשוק יש יותר מה להפסיד".

נוסף לזה, מציין ידלין, "לאנשי אקדמיה יש את הכישורים האינטרדיסציפלינריים שמאפשרים להם להסתכל על הדברים בצורה יותר רחבה, ובדרך-כלל יש להם גם פחות ניגודי עניינים מאשר לאנשים שבאים מהסקטור הפרטי".

לדברי פרופסור מוכר למשפטים, "לכל איש אקדמיה ברמה התיאורטית יש ידע הרבה יותר מעמיק מאשר לאנשי הפרקטיקה. אני לא מכיר איש בשוק ניירות הערך שיש לו את הידע התיאורטי שיש לי, לזוהר גושן, לשרון חנס ולאחרים באקדמיה. זה המצב. זה לא בגלל שאנחנו יותר חכמים, אלא בגלל שזאת העבודה שלנו. להיות בעלי הידע הכי רחב. אין בשוק המשפטי אדם שיכול להתחרות עם דיויד גילה בידע שלו בהגבלים. יכול להיות שלעורכי הדין בפרקטיקה יש יתרונות אחרים, אבל השרים הממנים הגיעו למסקנה שהיתרונות של אנשי האקדמיה גוברים".

לא כולם רואים בתופעה שהם מכנים כ"השתלטות האקדמיה על הרגולציה" מגמה חיובית או טבעית. "המינוי של 3 האקדמאים האלה מסמל את העובדה שהשירות הציבורי הולך וסוגר את עצמו מרצון או בפועל בפני המגזר הפרטי", אומר בכיר לשעבר באחד המוסדות הרגולטורים. "זאת, בניגוד למגמה בארה"ב שבה יש תנועת הלוך-ושוב בין הסקטור הפרטי לציבורי".

מפלצת ניגוד העניינים

הזירה הציבורית נחשבת בישראל ל"ארץ אוכלת בכיריה", וכל מועמד עובר חיטוט פולשני במגירותיו ובכליו כדי לוודא שמפלצת ניגוד העניינים לא מסתתרת שם. עובדה זו לא עוזרת לשנות את המגמה ולפתוח את השערים הנסגרים לסקטור הציבורי.

"כשאני מוניתי לתפקידי מתוך הסקטור הפרטי", מציין אותו בכיר, "גזרתי על עצמי איסורים של ניגוד עניינים, ואף אחד לא התלונן. היום זה לא היה עובר בשקט. היו מפשיטים אותי, מסבירים לי מה אסור ומותר, ועושים לי הסדר ניגוד עניינים במשרד המשפטים, במקרה הטוב, אם לא מונעים את המינוי".

לדבריו, "הנושא של ניגודי עניינים - שיש בו טעם ואני לא מזלזל בו - איבד פרופורציות לגמרי וחסם את השירות הציבורי בפני השוק הפרטי. אנשים בשוק הפרטי צריכים לרצות להיכנס לשוק ציבורי בכל מאודם כדי להרוויח הרבה פחות כסף בעבודה קשה ולא מתגמלת, ובנוסף לזה מוסיפים עוד מכשול של מפלצת ניגוד-עניינים. זה הופך את שני הסקטורים - הפרטי והציבורי - לנפרדים, ומינוי אקדמאים לראשי הרשויות הוא הביטוי של התופעה הזו".

רגולטור לשעבר באחת הרשויות המדוברות מסכים. "הבעיה במינוי של עורכי דין מהפרקטיקה היא הגישה המוגזמת והמוקצנת שיש כאן בשאלות של ניגוד עניינים. כל אדם מבחוץ שעוסק בפרקטיקה מוכשל מראש או מוותר, כדי שלא יכתבו עליו דברים רעים בעיתון אחרי שמישהו התלונן שהוא בניגוד עניינים, גם אם מדובר בקשקוש מוחלט. אז מי נשאר?"

עוד תיאוריה שעולה היא שעל-ידי מינוי אנשי אקדמיה, אנשים הנתפסים כפחות לוחמניים, אנשי ספר ולא מדון, מנסה הממשלה להשיג "שקט בגזרה".

לדברי עורך דין בכיר, "יש פה ניסיון למנות מישהו מחוץ למערכת, אך לא מהפרקטיקה, מתוך נקודת הנחה שהוא יהיה פחות נשכני. לכל אחד מהתפקידים, שוק ההון, הגבלים וניירות ערך, היו מועמדים מבפנים שנחשבו לאנשים לוחמניים, ובכל אחד מהמקרים מונה מועמד מבחוץ, שנחשב לאדם יותר נעים, פחות לוחמני, פחות קיצוני. זה נכון לגבי 3 המינויים. הממשלה איננה מעודדת היום בתחומים הכלכליים מינוי של אנשים שהם חושבים שהם נוקשים מדי".

אבל את התיאוריה הזו ניתן להפריך די בקלות. "אם הממשלה ממנה את האקדמאים האלה מתוך מגמה שהם יהיו שקטים ו'דרדלה', אז הם משחקים משחק מסוכן, כי האקדמאים האלה פתאום מסתברים כאנשים עם אג'נדות מאוד ידועות וברורות, וגם מסתבר שהם יודעים להיאבק על האג'נדות שהם כתבו עליהן עד למינוים. זו מין חרב-פיפיות כזאת", אומרת בכירה בשוק ההון.

מקרה אהרן ברק

ומחזק את הדברים איש אקדמיה בולט בתחום שוק ההון: "זו תיאוריה שניתנת להפרכה אמפירית. אם נבחן את ההיסטוריה, נגלה שהאנשים הכי לוחמניים בממשלה ובתפקידים בכירים היו אנשים שבאו מהאקדמיה".

הדוגמאות מתחילות כמעט תמיד באהרן ברק ("היה ידוע כפרופסור חנון למשפטים מירושלים, אבל לא לקח לו הרבה זמן, מרגע שמונה ליועץ משפטי לממשלה, עד שפיטר את ראש הממשלה"), ממשיכות דרך שר המשפטים לשעבר דניאל פרידמן, ומסתיימות בפרופסור שסיים החודש את כהונתו כרגולטור - זוהר גושן.

"אקדמאים בהיותם אקדמאים מצטיירים כאנשים יותר מתונים ורגועים, אבל בפועל התברר שזה לא נשאר כך כשהם מנסים לקדם את הנושאים שבאמתחתם. אני מניח שגם השלישייה שמכהנת היום בתפקידי מפתח לא תוותר על עקרונותיה בקלות", אומר עורך דין בכיר. "לדיויד גילה, למשל, יש דעות מאוד נחרצות לטובת התחרות, ולא לטובת שוק ההון, ואני לא חושב שאפשר לכופף אותו בקלות".

בניגוד לאחרים, אומרים המומחים, אנשי אקדמיה גם לא מפחדים מהיום שאחרי.

"אנשי אקדמיה תמיד יכולים לחזור לאקדמיה, ולכן הם יכולים להרשות לעצמם להיות נשכניים. הם לא תלויים באף אחד, לא בתעשייה ולא בפוליטיקאים", אומר עורך דין מוכר.

"אנחנו לא מחכים למינוי בתאגיד גדול, ולכן יכולים להיות יותר אובייקטיבים בהחלטות שלנו", אומר איש אקדמיה מוכר. עם זאת, הוא מדגיש, "איש אקדמיה שממונה לתפקיד רגולטורי חייב להיות מחובר לשטח, שילוב בין איש שיודע להיכנס, לבחון ולתחקר דברים לעומק לבין אדם שמכיר את העבודה בפרקטיקה".

כך או כך, העובדות בשטח כבר נקבעו - ובראש 3 גופי פיקוח עומדים אנשי אקדמיה מוכרים, מוערכים, כל אחד בתחומו, שנתונים עכשיו, כך נדמה, בשעת המבחן המשמעותית בחייהם. כל שוק ההון נושא אליהם עיניים, מצפה לצעד הבא שלהם, לרפורמה שינהיגו, למדיניות שיכתיבו. האם הם יעמדו בציפיות?

לדברי עורך הדין הבכיר, "הפרופסור הראשון שמונה, עודד שריג, לא נחשב להצלחה גדולה עד כה. לגבי המנויים האחרונים לרשות ניירות ערך ולרשות ההגבלים, ברור שמדובר באנשים שיש להם ידע תיאורטי רב, אבל אין להם היכרות עם המערכת הממשלתית, הם לא מילאו משרה ניהולית, ולא נבחרו על סמך מנהיגות מוכחת אלא על סמך ידע מקצועי בלבד. זאת, כשידע מקצועי הוא לא החלק הגדול בתפקיד שלהם".

ללא רקע ניהולי

בכיר באחת הרשויות מוסיף: "המינויים של אנשים שהם מומחים בצדדים התיאורטיים ואין להם כישורים ניהוליים מוכחים, מנהיגות מוכחת - הם בעייתיים. בכל אחד מהתפקידים האלה ידע מקצועי הוא מאוד חשוב, אבל התכונות האחרות חשובות לא פחות. אי-אפשר לדעת מראש אם יש אותן או אין לאדם מסוים, אך אפשר להעריך. גילה מוכר כאדם מאוד נוח, ושמואל האוזר לא ידוע כאדם נחרץ. כאדם נעים וידען, כן, אך לא כמנהיגותי ולא כנחרץ".

לדברי עורך דין מוכר, זאת "שאלת מפתח" עד כמה הם אנשי ניהול טובים. "לא ברור לי איך 3 האקדמאים האלה יסתדרו. איש אקדמיה שניהל עד היום אולי את עוזר- הוראה שלו, במקרה הטוב, צריך פתאום לעמוד בראש מערכת של 70 או 100 עובדים ולייצר תוצרים בלוחות זמנים מאוד צפופים, לעבוד מול הכנסת, משרדי הממשלה, נציבות שירות המדינה, אגף תקציבים, משרד המשפטים, כשכל אחד דוחף לכיוון שלו, ויש הרבה מאוד חזיתות לנהל - אני לא בטוח איך הם יסתדרו. יכול להיות שהם יתגלו כאנשי ניהול מעולים. יהיה מעניין לראות אם זה קורה".

ויש מי שבטוח שזה יקרה, ותוהה מה בכלל ההבדל בין מינוי איש אקדמיה למינויים אחרים של גורמים שלא מילאו משרות ניהול בעבר. "זה אכן אתגר לכל מי שנכנס לתפקיד, אבל זה בסופו של דבר שיקול במסגרת מכלול השיקולים שיש להביא בחשבון. בהיבט הזה, אנשי אקדמיה לא שונים מחלק גדול מהשותפים הבכירים במשרדי עורכי דין או רואי חשבון, שגם הם במקרים רבים ללא רקע ניהולי".

בסופו של דבר, אומרים בשוק, השאלה היא שאלה פרסונלית. ורגולטור לשעבר מסכם: "גם אם יש טרנד של מינוי אנשי אקדמיה, אי-אפשר לדבר בהכללות, וצריך לבחון אם לכל אחד מהממונים יש את הבשלות, ההבנה, העומק והאישיות לעשות את התפקידים האלה. זה מאוד תלוי באדם. חובת ההוכחה עליהם, לא בצד המקצועי אלא בניהולי-מנהיגותי, בצד ההסתדרות עם מערכות ממשלתיות והכנסת. יש לנו ניסוי שמתנהל בשוק כרגע. את התוצאות נגלה רק בעוד כמה שנים".

"עניין של אופנה"

עו"ד פנחס רובין, שמשרד עורכי הדין שלו, גורניצקי, עובד מול 3 הרשויות המדוברות על בסיס יומי, פורס את נקודת המבט שלו על הנושא.

"אני רואה בעין יפה את היות הממשל הציבורי מאויש על-ידי אנשי אקדמיה בכירים. אמור להיות להם מבט רחב ומאוזן, אם כי ברבות השנים 'מתקלקלים' על הכיסא. משמע - מאבדים את האובייקטיביות האקדמית ומתחילים, בלי משים, להתאהב רק בצד אחד של המטבע. לא כולם כמובן".

לדבריו, "לאנשי אקדמיה יש על-פי רוב יושרה מקצועית, והם מוסיפים גם ליוקרתה של המערכת הציבורית. בכך אינני אומר שכל אנשי האקדמיה שהיו ושיהיו יצליחו בתפקידם או ביושרתם המקצועית, כשם שאיני גורע חלילה מיתרונם של בעלי התפקידים ובעלי הניסיון המכהנים ומתמודדים על התפקיד".

רובין מודע לביקורת העולה כל אימת שמתמנה איש אקדמיה למשרה ציבורית בכירה, אך סבור כי אין בכך כדי לחסום בפניהם את הדלת. באשר לניסיון הנדרש בפרקטיקה, לדבריו "יש כמובן חשיבות גם לניסיון. לעיתים הניסיון גובר על הידע המקצועי ממגדל השן, והדבר תלוי באישיות המתמודדים על התפקיד הרם".

יצוין כי מומחים רבים מהאקדמיה, בתחומי תאגידים, ניירות ערך, שוק ההון ואחרים, כבר מזמן לא נתפסים כאנשי אקדמיה "טהורים". הם יושבים בחדרי ישיבות שבהם נכרתות עסקאות ענק, כותבים חוות-דעת לאנשי עסקים בכירים במשק שעומדים בפני החלטות גורליות, נקראים לייעץ במשברים ובסכסוכים משפטיים בין תאגידים לבין עצמם ובינם לרשות ניירות ערך, ומופיעים בבתי משפט, כעדים או כשחקני חיזוק לצד עורכי הדין, בדיונים מורכבים.

אלה, אומר רובין, מתאימים מאוד לתפקיד הרגולטור. "אנשי אקדמיה שאינם אנשי אקדמיה 'טהורים' וכבר הרטיבו את אצבעותיהם בפרקטיקה, עדיפים בעיניי עוד יותר, אם להוציא את בעיית ניגוד העניינים. עליהם אי-אפשר לומר שהם מתגדרים ב'מגדלי שן', והם מכירים גם את ההוויה העסקית ואת העימותים שבין עולם העסקים לבין הרגולטורים, כשפעמים רבות דווקא עמדת הרגולטורים אינה העמדה הראויה והרצויה. אנשי אקדמיה אלה חוו אפוא את חוויית העימותים והאימותים משני הצדדים".

- עולה גם הטענה כי אנשי האקדמיה הם נעדרי ניסיון ניהולי שנדרש במיוחד כדי לעמוד בראש המערכות הללו.

"נכון. לא פחות חשוב לתפקיד גם הצד הניהולי, שעל-פי רוב חסר לאנשי אקדמיה. מנגד, ניתן להצביע על הצלחה מופתית שהייתה לישראל בזמנה במינוים של פרופ' אהרן ברק ואחריו פרופ' יצחק זמיר, כיועצים משפטיים לממשלה. שניהם הגיעו משוללי ניסיון מעשי ונעדרי כישורים ניהוליים, והם עמדו במשימתם החשובה ביד רמה ובהצלחה רבה, למרות הגבות הרבות שהורמו בעת מינוים".

יתרון חשוב נוסף של אנשי אקדמיה, שהופך אותם למועמדים ראויים לתפקידי המפתח הללו, הוא מעמדם הנייטרלי לכאורה במשק.

לדברי עו"ד רובין, "אנשי אקדמיה ניחנו בניקיון אינטרסים, שאיננו נחלתם של אנשי המעשה. קשה מאוד (וחבל) שלא ניתן לגייס אנשים מרכזיים מהמשק הפרטי כדי לאייש תפקידים ציבוריים חשובים. ההימנעות נובעת מניגודי עניינים חריפים ואולי מוגזמים שמייחסים להם. הבעיה הזאת פחות חריפה אצל אנשי אקדמיה.

"יש להניח גם - כך אני מקווה לפחות - שלאנשי אקדמיה יהיה גב זקוף יותר ועמיד יותר נגד לחצים שיופעלו עליהם על-ידי פוליטיקאים או על-ידי השר הממונה. הם לא מרגישים את עצמם בפוזיציה שבה הם צריכים להשיב על חסדי המינוי. אני מניח שהם מרגישים את ההיפך, דהיינו, שהם עושים 'קורבן' ומסכימים לשרת שירות מילואים ציבורי למען המדינה והציבור. יש בכך כדי להוסיף לחוסנם המוסרי".

כל זאת, אומר רובין, קיים כרגע רק בתיאוריה. "אני מקווה שגם המציאות תוכיח את הדברים, אם כי אין לכך ודאות".

- המציאות היא שיש לנו כיום 3 רגולטורים אנשי אקדמיה. איך זה קרה?

"השאלה היא איך מתקבצת גוורדיה אקדמית נכבדה כל-כך בעת ובעונה אחת ודווקא בתקופה מסוימת זאת. תשובתי האינטואיטיבית היא שזה עניין של אופנה. לפני הרבה שנים הייתה אופנה למנות קצינים בכירים בדימוס לתפקידי מפתח במשק. איני בטוח שהאופנה דאז הוכיחה את עצמה, אבל היא הייתה מדבקת, וראינו שדרה שלמה של מנהלים ורגולטורים שהם יוצאי כוחות הביטחון.

"ברבות השנים מונו רגולטורים מהאקדמיה, ואני מניח שהמטוטלת תעצור אי-שם באמצע בין אנשי מעשה לבין אנשי אקדמיה. אנשי אקדמיה יכולים לרענן את שורות השירות הציבורי במחשבה חדשה ובערכים חשובים, ובכך גם לנער אותם; וזה לא פחות חשוב".

חרף גישתו החיובית באופן כללי למינויים של אנשי אקדמיה לתפקידי רגולטורים, רובין מבקש להזהיר מפני הזנחת האנשים הטובים בתוך המערכת ולא לרפות את ידם. "נושאי משרה ברשויות חפצים להתקדם בתוך המערכת עצמה, ובצדק. אם מקפיצים דמות אקדמית מעל ראשם והופכים זאת לאופנה רווחת, תיווצר רתיעה מהמאמץ של עובדי ציבור להגיע לקודקוד הפירמידה, כיוון שהם יחשבו שהצנחת בעלי תפקידים מבחוץ תקטוף להם את הציפייה. לכן, צריך למהול את המינויים כדי שיהיו גם מינויים אבולוציוניים מבפנים, וגם זעיר פה זעיר שם מינויים 'פרופסורליים' ופרופסיונליים מבחוץ".