שטייניץ ניצח את ברק: שקיפות מלאה במערכת הביטחון

משרד האוצר יקבל את כל נתוני השכר של מערכת הביטחון, בכל נושאי כוח האדם - לרבות קבע, מילואים, אזרחים עובדי צה''ל וחובה - "בפירוט, במבנה ובתוכן, אשר יאפשרו ביצוע בקרה וביקורת על השכר וביצועו ". כך קובעים הנהלים ליישום הצעדים לשיפור השקיפות והבקרה על תקציב הביטחון, שחיבר מנכ''ל משרד ראש הממשלה, הראל לוקר. נזכיר, כי תקציב הביטחון ל-2012 נאמד ב-60 מיליארד שקל, והוא תקציב הביטחון הגדול ביותר אי פעם.

נתוני ביצוע

טיפול בקרת השכר יעשה על ידי מטה השכר באגף החשכ''ל, בראשות מיכל עבאדי-בויאנג'ו. מדובר ב-105 נהלים קשוחים שכמעט ואינם מותירים מרחב תמרון - רובם תואמים את דרישות האוצר, ומנוסחים ברמת פירוט חסרת תקדים, לרבות לוח זמנים נוקשה, ולפיו עד תחילת מאי, מערכת הבקרה החדשה צריכה להיות מופעלת במלואה.

הנהלים נקבעו אחרי דיונים קשים שנחשפו בתקשורת בין נציגי האוצר - לרבות שר האוצר, יובל שטייניץ - לבין בכירי מערכת הביטחון - לרבות שר הביטחון, אהוד ברק, מנכ''ל המשרד, אודי שני, והרמטכ''ל, רב אלוף בני גנץ. אנשי האוצר טענו כי הבקרה תחסוך מיליארדים, ובכירי מערכת הביטחון טענו כי מדובר בניסיון השתלטות של האוצר על תקציב הביטחון.

"מדובר בהישג חשוב מאוד למשרד האוצר, שיוכל לפקח בצורה הדוקה על תקציב ממשלת ישראל ובפרט על זה של משרד הביטחון", אמר לוקר בשיחה עם "גלובס". "ההסכם שגיבשתי הושג אחרי מו"מ ארוך בין הצדדים. במשרד הביטחון הבינו, שבסופו של דבר השבת האמון ושיתוף הפעולה עם משרד האוצר הם לטובתם, ולטובת מערכת הביטחון כולה.

"לצורך כך, אני שמח על הפתיחות של ראשי הצבא ללכת לקראת המהלך, ואני יודע שזו גם הייתה הנחיית שר הביטחון, אהוד ברק. מאידך גיסא, ללא עקשנותו של שר האוצר יובל שטייניץ, הממונה על התקציבים גל הרשקוביץ והחשבת הכללית מיכל עבאדי-בויאנג'ו - לא היה ניתן לבצע את המהלך הדרמטי הזה. הדבר החשוב ביותר מבחינתי, כמנכ"ל משרד ראש הממשלה, הוא שאני מקווה שהשבתי את האמון בין שתי המערכות הללו, והמסמך המפורט שהכנתי בן 15 העמודים, לא יותיר הרבה מקום למחלוקות וחיכוכים עתידיים. בשורה התחתונה, משרד האוצר יוכל בקרוב מאוד, שלושה שבועות מהיום, לראות און-ליין את פרטי תקציב השכר, הגמלאות והרכש. אני חייב להדגיש, כי ראש הממשלה חזר והדגיש שוב-ושוב, שלא יהיה מוכן לקבל חוסר שקיפות בכל מערכת ציבורית - כך הנחה אותי, וכך אני פועל".

בהתאם לבקשת האוצר, פקידי המשרד יוכלו לקבל את קבצי הנתונים ה"גלומים", ולא רק את הנתונים המעובדים על ידי משרד הביטחון, כאשר הקבצים יכללו את כלל הנתונים. כמו כן, האוצר רשאי לבקש את מבנה הקבצים הרצוי ואת תוכנם, כולל כלל רכיבי השכר המופיעים בתלוש השכר, לרבות התוספות המשולמות לכל מקבל שכר. אם האוצר ידרוש נתונים נוספים, כגון נתוני עבר - צה''ל יידרש להעבירם. כמו כן, צה"ל יעביר לאגף תקציבים נתוני איוש בפועל (ביצוע), בעבור התקופות שיידרש. עם זאת, בהתאם לבקשת מערכת הביטחון, אגף התקציבים לא יקבל נתונים פרטניים, אלא נתונים מצרפיים לפי חתכים שונים, לצורך בדיקת מגמות.

עוד קבע לוקר, כי צה"ל יעמיד למטה השכר איש קשר מקצועי, בדרגת רב סרן לכל הפחות, להתארגנות ולפעילות השוטפת, ועוד איש קשר בתחום המחשוב, לצורך תפעול הקבצים. כמו כן, אחת לרבעון יעלה בכיר בדרגת סגן אלוף לכל הפחות לתחקיר במטה השכר, אשר במסגרתו יועלו בעיות ותקלות שבהן נתקלו אנשי האוצר, ודרכים לפתרונן.

בהתאם לבקשת החשכ''ל, במשרד חשב משרד הביטחון (איש אוצר שכפוף לחשכ''ל, אך יושב במשרד הביטחון - א.פ) יותקן מסוף נתונים הזהה לחלוטין למסוף הקיים באכ"א (אגף כוח האדם בצה"ל), לרבות אפליקציית תלושי השכר. נציין כי חשב משרד הביטחון טען בדיון בכנסת, כי אינו רואה את הקבצים בצורה מלאה.

כמו כן נקבע, כי חשב משרד הביטחון יציג את תוכנית העבודה בנושא ביקורת שנתית בתחום השכר בצה"ל בתחילת כל שנת עבודה; אם יתגלו ליקויים במהלך השנה בתחום השכר, הנושא ייבדק מיד. יתרה מזו, אגף החשכ''ל וצה"ל יתקנו את הליקויים; אם שולמו כספים שלא בהתאם להסכם אשר נחתם בין צה"ל לממונה על השכר, או שלא על פי הנחיות רשות המסים, ייפסק התשלום באופן מיידי, וצה"ל יפעל לגביית הכספים בתיאום ובהנחיית החשכ''ל.

יתרה מזו, מנכ"ל משרד רה"מ אף העניק לאוצר זכות להעסיק יועצים חיצונים לצורך בקרת שכר. ליועצים החיצוניים לא תהיה גישה לנתוני פרט, ולצה''ל זכות עיון בממצאי תחקיר טרם פרסומו. הנהלים קובעים, כי חילוקי דעות בין הצדדים יובאו להכרעת החשכ''ל והרמטכ"ל, ואם לא תיווצר הסכמה, יובא הנושא להכרעת מנכ"ל משרד רה"מ.

מסגרת מקבילה

בנושא הגמלאות, הנהלים דרקונים לא פחות: מערכת הביטחון חייבת בדיווח חודשי ומפורט בכל החלטה על שינוי מדיניות הגמלאות, או כל מקרה ספציפי שבו החליט צה''ל על שינוי. עוד סוכם, כי משרד האוצר לא יעלה דרישות נוספות בתחום בקרת השכר והגמלאות, באופן חד-צדדי.

הנהלים מסדירים גם את היחסים בין אגף התקציבים למערכת הביטחון, ומקנים לפקידי האוצר אפשרות לראות את כל סעיפי התקציב, לרבות התחייבויות העתידיות של המערכת און-ליין. ההסכמות בעניין פיקוח, שקיפות ובקרה על תקציבי הרכש נחתמו במסגרת מקבילה בין החשבת הכללית ליועץ הכספי לרמטכ"ל ומנהל אגף התקציבים במשרד הביטחון.

ממשרד הביטחון נמסר הערב בתגובה, כי "המשרד ושר הביטחון מסרבים לעסוק במשחקים הילדותיים של 'מי ניצח' בענייני השקיפות. שר הביטחון חזר ואמר עשרות פעמים בעבר בהופעות פומביות ובדיונים סגורים כי מערכת הביטחון בעד שקיפות, והשקיפות אכן תהיה. מה שלא יהיה, זו התערבות ביכולת של הרמטכ"ל ומנכ"ל משרד הביטחון לקבל החלטות או פגיעה בסמכויותיהם.

"המבחן העיקרי של האוצר והממשלה הוא במתן מענה רציני לאתגרי הביטחון. תקציב הביטחון קטן כנתח מהתוצר, הוא הנמוך ביותר בשיעורו אי פעם מתקציב המדינה, ואיננו עונה בצורתו הנוכחית על צורכי הביטחון והאתגרים שלפנינו. אין מדובר בפריצת מסגרות ובתוספות, כל הדרישות מבוססות על סיכומים והתחייבות שבין ראש הממשלה, שר האוצר ושר הביטחון וקיום מתווה ברודט ריאלי. אחריותה של הממשלה כולה לתת כאמור מענה רציני, ענייני ומהיר לצורכי הביטחון וללא הקצאת משאבים נכונה, לא ניתן יהיה להתמודד עם אתגרי הביטחון".

תקציב הביטחון - המרכזי והגדול בתקציב המדינה

תקציב הביטחון תמיד היה, ונראה שיהיה עוד הרבה מאוד שנים, החלק המרכזי והגדול בתקציב המדינה. זהו תקציב קשיח, עם הוצאות קבועות שלא ניתן לגעת בהן. על פי הערכת משרד האוצר, 50% מתקציב הביטחון עובר לשכר וגמלאות. מערכת הביטחון טוענת שמדובר בכ-45% "בלבד". לזה יש להוסיף הוצאות אחרות קבועות, מה שמשאיר את סעיף ההצטיידות צר ביותר.

גודלו של תקציב הביטחון וקשיחותו הופכים את תקציב המדינה לתלוי בו, ברמה שבה בלתי-אפשרי למקבלי ההחלטות לבצע שינויים בתקציב המדינה, גם כאשר מדובר בצרכים ציבוריים קריטיים - כמו חינוך, בריאות ורווחה.

מרכזיותו וקשיחותו של תקציב הביטחון גורמים לכך שכל החלטה והתחייבות כספית רב-שנתית שלוקחת מערכת הביטחון על עצמה ועל דעתה בלבד - גוררת את תקציב המדינה כולו להתחייבות ארוכות טווח. לזה יש להוסיף את העובדה שראשי ממשלות לדורותיהם חיו תחת איום גלוי של אנשי הביטחון, שאם יקצצו בתקציבם תפול עליהם כל האחריות לכישלון ולחללים במלחמה הבאה.

לכן, השקיפות והבקרה על ההתנהלות הכספית של הביטחון כל כך קריטיות לתקציב המדינה, לממשלה ולאוצר, כאשר במקביל ברור כי כל צמצום ברמת אי-היעילות תביא במישרין לגידול בסכומי ההצטיידות ברכש הביטחוני.

גם במערכת הביטחון הבינו את זה, אבל אי-האמון בינם לאוצר בכלל ולממונה על התקציבים בפרט, מנע כל אפשרות תאום. בצבא טענו, שאגף התקציבים נהג להדליף תלושי שכר שלהם; הם גם חששו, שברגע שייפתחו את המידע, יתחיל אגף תקציבים להתערב בניהול. לפיכך נכנס להסכם סעיף מיוחד, 99, המגביל משמעותית את יכולת ההתערבות של אגף התקציבים - ורק כך אפשר היה לחתום על ההסכם.