נציב זכויות האדם: הצד החברתי של דוח מבקר המדינה

יפה נהג מבקר מדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, כאשר בחר להדגיש בדוח השנתי שהוגש השבוע את הליקויים הכרוכים בפגיעה בזכויות יסוד, ובמרכזן הזכות לשוויון. בנוסף להיבטים הנוגעים לזכויות יסוד המעוגנות בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, המבקר מטפל גם בליקויים הפוגעים בזכויות יסוד חברתיות שטרם זכו לעגינה חקוקה סדורה, כגון הזכות לחינוך ולבריאות, אף שבחלקן ניתן להשעינן על הזכות הכללית לכבוד.

במדינות שונות בעולם מקובל למנות נציב זכויות אדם. בהיעדר חוק מיוחד בנדון בישראל, בחר המבקר לטפל בנושאים אלה באמצעות יישום תפקידי הביקורת הקלאסיים (ביקורת על אי-תקינויות, חוסר יעילות, בזבוז כספים וכיו"ב) על מקרים שבהם האובייקטים הנפגעים מהליקויים הם האוכלוסיות המוחלשות. גישה זו מצטרפת לשאיפת המבקר להגן על אינטרסים צרכניים במסגרת פעילותו השוטפת, בנושאים כגון אופן הפיקוח על מחירי המצרכים והשירותים. זאת, בין היתר, משום שצרכנים מצויים באופן טיפוסי בעמדה מוחלשת מול עוסקים.

תפקוד המבקר בנושאים אלה חשוב לא פחות מאשר המאבק הנמשך בשחיתות השלטונית, ואין האחד בא במקום האחר. מטבעו של דבר, קיים חיכוך בין השלטון לבין זכויות הפרט במגוון רחב של נושאים. מטבע הפעילות השלטונית, פגיעה בזכויות חוקתיות כגון הזכות לקניין, הזכות לכבוד והזכות לשוויון (הגלומה בזכות לכבוד) אינה נדירה, וחלק מפגיעות אלה אינן עומדות בפסקת ההגבלה.

ההגנה על זכויות היסוד סובלת מבעיה מובהקת של תת-אכיפה, במיוחד כאשר עסקינן בזכויות של הקבוצות המוחלשות. רמת נגישותן של קבוצות אלה לבתי המשפט, בתובענות אינדיבידואליות, היא נמוכה. נחוץ אם כן טיפול ברמה מערכתית כוללת. ארגוני הזכויות יכולים לנסות ולתקן עוולות באמצעות עתירות לבג"ץ רק במקרים מעטים. ההליך השיפוטי גם אורך זמן רב. בנוסף, חלק מן הפגיעות אינן מתבטאות בהפרות חוק, אלא בהיבטים של חוסר יעילות גרידא, אשר אין בהם כדי להצמיח סעד משפטי.

יתרונו הגדול של הליך הביקורת באמצעות מבקר המדינה הוא בנגישות הקלה של משרד המבקר, ביכולתו לאסוף עובדות באופן יעיל תוך שיתוף-פעולה של הגוף המבוקר, במהירות הטיפול, היעדר צורך בעילה משפטית דווקא לצורך התערבות, קיומו של מעקב אחר יישום ההערות ועוד.

יתרונות אלה של פעילות המבקר במסגרת ההגנה על זכויות היסוד באים לידי ביטוי במגזרים מגוונים בדוח הביקורת שפורסם השבוע. כך נמצא כי אין פעילות מתואמת ואין גוף להפעלת התוכנית לשילובם של יוצאי אתיופיה בכל היבטי המשק, דבר הפוגע ביעילות הסיוע הנדרש למגזר זה בענייני חינוך, תעסוקה ועוד. שילובו הראוי של מגזר זה בחברה חיוני להגשמת זכותו לשוויון. כן נמצאו ליקויים בשילובם של תלמידים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות החינוך הרגילים, בתחומים של סיוע משפטי לנזקקים, בטיפול בענייניהן של משפחות חד-הוריות, טיפול בילדים בסיכון, ועוד.

זעקת קבוצות מוחלשות

במישור של הפריפריה ומגזרי המיעוטים, מצביע הדוח על ליקויים בפיתוח אזורי תעשייה ובשירותי הבריאות, באופן הפוגע בזכות לשוויון. הדוח עוסק גם באופן הטיפול הלקוי בילדיהם הקטינים של שוהים בלתי-חוקיים ("חסרי מעמד אזרחי"). חוט השני בדוח, המעלה את זעקת הקבוצות המוחלשות, מומחש היטב בדברי המבקר בנושא זה: "הלב נחמץ למראה פעוט שמוחזק במשך שעות רבות ביום בתנאים של הזנחה וזוהמה".

בכל הנוגע להגנה על זכות היסוד להינשא בישראל שלא באמצעות טקס דתי דווקא, קצרה ידו של המבקר מלהושיע, בהינתן המצב החוקי הקיים בנדון. לא נותר לו אפוא אלא לנסות ולהיאבק בפגיעות נלוות שאינן מתחייבות מהחוק. הדוח מוצא, למשל, כי בתי-הדין הרבניים ומנהל בתי-הדין הרבניים חרגו מסמכותם כאשר כללו ב"רשימה השחורה" של מעוכבי החיתון (רשימה שאין לה מקום במדינה דמוקרטית המכבדת כראוי זכויות אדם) גם בני-אדם שלא הגישו בקשות לרישום נישואים. ועוד בהקשר לנושא הפגיעות בנישואים, ציין המבקר את התופעה המקוממת כלות חילוניות רבות, בדבר חיובן לקבל הדרכה מהמועצה הדתית לקראת הנישואים באופן ההופך את הכלות ל"קהל שבוי". בדוח נקבע כי כל מועצה דתית עושה דין לעצמה בעניין זה, וההדרכות נמשכות בין שעה אחת ל-12 שעות.

ניתן לשער כי המגמה המסתמנת מדוח הביקורת הנוכחי תימשך גם בעתיד, והמבקר ירחיב ויעמיק את תפקודו בפועל כנציב זכויות האדם. החברה הישראלית תצא אך נשכרת מכך שלמאבק להגנה המשפטית על זכויות האדם תצטרף הגנה על זכויות אלה בכלים מנהליים אפקטיביים.

הכותב הוא פרופ' מן המניין באוניברסיטת תל-אביב ומשמש כיועץ במשרד עוה"ד מיתר, ליקוורניק, גבע, לשם, טל