מחלה הולנדית, מודל נורבגי, פלונטר ישראלי

קל לדמיין את שמחתם של ההולנדים לאחר גילויו של שדה הגז העצום: הנזק האדיר שגרמה מלחמת העולם השנייה לכלכלת אירופה היה עדיין צרוב היטב בתודעת תושביה, ימיה כמעצמה קולוניאלית נצלנית היו לקראת סיומם, והגז נתפס בקרב מנהיגיה ואזרחיה כסם מרץ כלכלי נחוץ במיוחד. לא צריך ללכת רחוק כדי להבין את השמחה הזו: מספיק לעלעל בעיתוני השנים האחרונות ולהיווכח שהתלהבות דומה סחפה גם את ישראל לאחר גילוי מרבצי הגז הגדולים במים הטריטוריאליים שלה. כמו ההולנדים בשעתו, גם הישראלים ראו בגילוי הגז הזדמנות נדירה: זה אחר זה הגדירו פוליטיקאים, אנשי עסקים ועיתונאים את ישראל כ"מעצמת גז" וגורמים רבים מספור החלו לפנטז על כל מה שניתן יהיה לעשות פה עם כספי הבוננזה.

אלא שעל-פי לא מעט כלכלנים, התמונה מורכבת יותר: בשנות ה-60 וה-70, דווקא בשנים שבהן הגז שהתגלה בהולנד הוצא מבטן האדמה בכמויות אדירות, חלה האטה בכלכלה ההולנדית. המשק שהיה אמור לשגשג יותר מאי-פעם כתוצאה מהזרמת כספי הגז, שקע לקיפאון. איך זה קרה? במאמר שפורסם בשבועון "אקנומיסט" ב-1977 הוצעה תשובה: התופעה - שכונתה "המחלה ההולנדית" - הוגדרה כתהליך שבו הכנסה בלתי צפויה (כמו גילוי משאבי טבע בהיקף משמעותי) מובילה לגידול חד בהכנסות ממטבע חוץ ולהתחזקות המטבע המקומי, דבר שעלול לגרום לירידה בתפוקה ובכושר התחרות של ענפים אחרים באותו משק.

לכן, אם מתייחסים ל"מחלה ההולנדית" כעובדה מוגמרת, יש לנקוט צעדים כדי למנוע מברכת גילוי משאבי הטבע להפוך לקללה. הפתרון שהציעו אנשי המקצוע בישראל היה ליזום הקמת קרן תגמולים לרווחי הגז, המבוססת במידה רבה על הקרן הנורבגית שהוקמה בעקבות מציאת נפט בים הצפוני. כספי הקרן ינוהלו על-ידי בנק ישראל, יושקעו בחו"ל, יניבו שם תשואה יפה ויוזרמו בצורה הדרגתית למטרות "חברתיות-כלכליות" (עוד נגיע למשמעות ההגדרה הזו), במקום לתקציב המדינה עצמו. ברקע עומדת גם שאיפה נוספת: לא להשאיר את הטיפול בהון האדיר הזה בידי משרדי ממשלה, הלהוטים לתקציבים, ובטח שלא בידי פקידי האוצר, שיהיו להוטים להשתמש בממון הרב כדי לסגור גירעונות.

הצעת החוק להקמת הקרן עברה בקריאה ראשונה ובימים אלה היא נדונה בוועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת, שבראשה עומד ח"כ משה גפני (יהדות התורה), לשעבר יו"ר ועדת הכספים. אם תושג הסכמה בין הוועדה לממשלה, ייצא החוק לדרך.

הדעה הרווחת היא שהקמת הקרן היא הכרחית וצודקת. עם זאת, נייר עמדה של "המכון לרפורמות מבניות" חולק על הקונצנזוס. חוקרי המכון, מרכז מחקר ללא כוונות רווח שהוקם לפני שנתיים על-ידי עורך הדין ואיל ההון שרגא בירן, וממומן מכספו, סבורים כי התבססות על המודלים האירופיים פשוט אינה נכונה; וכן שלא הובאו בחשבון תופעות בלתי צפויות כמו תנודתיות השוק; ובעיקר שכל הדיון בנושא הקרן מתרחש מהר מדי.

"מה שהקפיץ אותנו בחוק הזה היו המאמצים המאוד חזקים לקדם אותו כל-כך מהר", אומרת רקפת זלשיק, אחת החוקרות במכון. "הפתיעה אותנו ההירתמות של נגיד בנק ישראל סטנלי פישר ושל יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה, יוג'ין קנדל, לקדם אותו בזריזות כזו. זה לא שגרתי לישראל וזה הדליק אצלנו נורה אדומה. זו לא תיאוריית קונספירציה, אבל ככה הגענו לזה ורצינו לבדוק את העניין לעומק".

אולי לשרגא בירן יש אינטרס?

"תראה, לדור אלון שבה שרגא בירן הוא אחד מבעלי השליטה, יש 5% בגז, אבל הוא לא התערב בדיונים והוא, אגב, חושב שהמיסוי על רווחי הגז צריך להיות גבוה יותר. העניין היחיד שלו בסיפור הוא השאלה למה להשקיע את הכסף בחו"ל ולא להשקיע אותו עכשיו בעניי המדינה".

למה אין סל פרויקטים?

הטעות הבסיסית של מקדמי הקרן, אומרים במכון של בירן, היא ההשוואה לנורבגיה: "בנורבגיה התמ"ג לנפש גבוה בכ-72% מבישראל", נכתב בנייר העמדה. "כמו כן, שיעור האבטלה נמוך בחצי ושיעור העוני נמוך פי חמישה. אחוז ההשקעה הנורבגי בחינוך, ברווחה ובבריאות גבוה מישראל ב-26%, 15% ו-26% בהתאמה, וההכנסה הפנויה למשק בנורבגיה גבוהה בכ-65% מבישראל". השורה התחתונה של המכון פשוטה: "הכנסות נורבגיה מרווחי גז ונפט מהוות כ-11% מהתמ"ג ואילו הכנסות ישראל מהגז מהוות רק אחוז אחד מהתמ"ג".

יתרה מכך, טוענים אנשי המכון כי לא קיים מודל של קרן המחוסנת מפני תנודתיות השוק העולמי: "גם הקרן הנורבגית איבדה כספים רבים במשבר הכלכלי העולמי", הם כותבים. "ב-2007 רשמה הקרן תשואה שלילית של 40% על הון המניות שלה וסך הכול תשואה שלילית של 20% על כל נכסיה".

העובדה שישראל יושבת בשכונה מאוד בלתי-צפויה, סבורים במכון, מחזקת את התזה הזו: "הקורלציה בין משברים כלכליים למשברים אחרים עשויה להוביל לכך שקרן העושר, דווקא בשעת הצורך, תימצא בהפסדים".

המכון מצטט בנייר העמדה גם מחקר חדש של קרן המטבע העולמית, שבדק את השפעתה של הזרמת הון גדולה למדינות ומצא כי אין ערובה לכך שההשפעה הזו תהיה חיובית: "היחס בין קבלת סיוע כספי (או במקרה הישראלי, הזרמת כספי הגז, ש' ס') לבין צמיחה הוא מעורב וישנן תוצאות לכאן ולכאן בספרות הקיימת", נכתב בנייר העמדה. "הראיות תומכות בהיפותזת 'המחלה ההולנדית', אולם גם מראות שגורלן של מדינות שאליהן מוזרמים כספים לא נדון מראש להידבקות בה".

במכון מצטטים גם הכלכלן פרופ' עזרא סדן, שכיהן בעבר כמנכ"ל משרד האוצר. על-פי סדן, השקעת הכספים "בחוץ" עשויה להיות מסוכנת ולכן יש "להשקיע את כספי הקרן בארץ, בפרויקטים ריאליים". לדבריו, "אין לממשלה סל של פרויקטים ציבוריים ריאליים, כאלה שעמדו במבחני עלות-תועלת קפדניים. סל פרויקטים כזה עשוי היה לכלול, למשל, השקעה בהון אנושי בשולי החברה והמשק, או השקעה בציוד של תחבורה ציבורית וכיוצא בזה. אילו היה סל מובנה כזה בנמצא, אפשר היה לשלוף מתוכו תוכניות שהשפעתן במונחי 'המחלה ההולנדית' היא פחותה או שאינה קיימת".

לא להפוך לתקציב ב'

פרופ' איתן ששינסקי, שעמד בראש הוועדה למיסוי רווחי הגז, תומך בהקמת הקרן, אולם מסתייג מסעיפים מסוימים בהצעת החוק הנוכחית. לדבריו, חשוב להבין שמדובר בהכנסות ממשאב מתכלה שיהיה זמין לכמה עשרות שנים בלבד. לכן, הוא אומר, "השאלה היא אם רוצים להשתמש בכסף עכשיו או לחלק אותו גם לדורות הבאים".

הוא דווקא כן סבור שסכנת המחלה ההולנדית קיימת אצלנו, אולם מסכים עם הבעייתיות בהשוואה בין ישראל לאירופה: "בהחלט ניתן לשאול אם בישראל, שבה היקף ההכנסות מרווחי הגז יעמוד על אחוז או שניים מהתל"ג, תהיה לכסף הזה השפעה משמעותית", הוא אומר, אך באותה נשימה מדגיש כי הוא סומך על החישובים של אנשי המקצוע שהציעו את הקרן.

משה גפני, יו"ר הוועדה האמונה על הטיפול בחוק, מקווה להגיע להסכמה עם הממשלה בקרוב: "אי אפשר לרדת לפירוט מוחלט - כיוון שאם נגדיר כמה אחוזים יילכו לחינוך, למשל, או למחקר ופיתוח, אז בסופו של דבר, כשנגיע לתקציב, יבואו ויגידו 'אבל בלאו הכי הם מקבלים מהקרן", הוא אומר. "אבל אנחנו גם רוצים שהכסף יילך לחינוך, לרווחה, לסביבה, למחקר ופיתוח. עמדת הוועדה היא לא להסתפק במתווה הכללי'".

ומה לגבי ה"אירוע החריג" שיאפשר לממשלה למשוך את כספי הקרן?

"אתה צודק, אבל אנחנו נמצאים עכשיו בשלב שבו אני והיועצת המשפטית מנהלים את הדיונים מול הממשלה. זה ממש לא פייר לנהל את הדיון דרכך. הסוגיות שאתה מעלה נכונות מאוד, אבל הן נדונות עכשיו. אני לא אסכים להעביר את החוק מבלי שיהיה פירוט. זה לא יהיה תקציב מדינה ב'. הכול הולך להיות הרבה יותר מפורט ממה שמפורט בהצעה נכון לעכשיו".

ואיך אתה מרגיש לגבי הסעיף שמאפשר את העברת ניהול הקרן מבנק ישראל לגוף חיצוני?

גפני מגחך ומדבר בעידון: "ההצעה שבנק ישראל ינהל את כספי הקרן היא ההצעה הנכונה".

חזון השלייקעס של ששינסקי

לא רק גפני מוטרד מסעיפים כאלה ואחרים בחוק. ששינסקי אומר כי הוא חושש מהסעיף שיאפשר לממשלה למשוך כספים מהקרן בתקופות שיוגדרו כ"מקרי חירום" באמצעות רוב של 61 חברי כנסת: "זה סעיף לא פשוט. צריך יהיה להגדיר אותו בצורה יותר טובה. יש ניסיון בעולם, בעיקר בארצות אפריקה, שבהן הממשלות משכו את הקרן. צריכים להיות פה זהירים. עוד עניין שנשאר מעורפל הוא על מה יוצא הכסף. זה עניין של חברי הכנסת ואני בטוח שיהיו על הכסף הרבה קופצים. ככה זה כשיש מקור תקציבי שכזה. צה"ל הרי כבר ביקש 3.5 מיליארד שקל (צוחק) בשביל שמירה על מאגרי הגז. דחו את זה כמובן".

ומה לגבי ההגדרה של מטרות "כלכליות-חברתיות"? זה לא כללי מדי?

ששינסקי נאנח: "כן, זה כמו שזה נשמע. אני מסכים איתך שזו הגדרה מאוד רחבה, שבעצם לא מוציאה כמעט שום דבר מכלל אפשרות. תראה, אי אפשר גם להימנע מזה שהכסף הזה יושקע על-פי רצונה של המועצה הציבורית הזו שאמורה לבטא את רצון הציבור. אני מקווה שהם יעבירו את הכסף לכיוון פרויקטים ארוכי טווח ולא לדברים תקציביים שוטפים כמו למלא את הגירעון".

נראה גם שבעצם הקמת הקרן יש הבעת חוסר אמון בשיקול הדעת של חברי הכנסת והאוצר.

ששניסקי פורץ בצחוק רם: "נראה לך שאני יכול לענות לך על זה? תראה, לפולטיקאים יש הרבה פעמים רצונות קצרי טווח יותר מכפי שרצוי ולכן אולי רצוי לשים על הקרן הזו שלייקעס, כמו שאומרים ביידיש - מגבלות מסוימות".

בהיבט הזה, גם אם מסכימים עם המתנגדים לקרן וגם אם מקבלים את עמדת התומכים בה, קשה שלא להתמקד בנקודה אחת: השלייקעס שעליהם מדבר ששינסקי, כפי שהם מתבטאים בחוק, רפויים מדי.

מעבר לעובדות שצוינו באשר לאמורפיות הסובבת את המונח "מטרות חברתיות-כלכליות" ואת "תרחיש החירום" שמאפשר את השימוש בקרן, העובדה הפשוטה היא שבסופו של דבר, הכסף הזה חוזר למשרד האוצר. ואם לא די בכך, המועצה האמונה על הקרן, אחרי כל המילים הגדולות, מורכבת ברובה מפוליטיקאים או ממינויים פוליטיים: שר האוצר, עובד משרד ראש הממשלה שימונה על-ידי ראש הממשלה, עובד משרד האוצר שימנה שר האוצר, עובד בנק ישראל שימנה הנגיד, ועוד שלושה נציגי ציבור שימנו שלושתם.

בכלל, נראה שחוסר הפירוט שבחוק הוא כר נוח לפרשנויות: נכתב בו, למשל, שתפקידה של ועדת ההשקעות של הקרן הוא "לקבוע מדיניות השקעה מפורטת (הדבר היחיד המפורט בהגדרה הזו הוא המילה "מפורטת", ש' ס'), בכפוף למדיניות שקבעה המועצה לפי סעיף 5(1)". מהי המדיניות המדוברת? אנחנו הולכים לסעיף 5(1) וקוראים: "(תפקידה של המועצה) לקבוע את עקרונות מדיניות ההשקעה של הקרן, לרבות רמת הסיכון, אופק ההשקעה, רמת נזילות ההשקעה, המדד שישמש לבחינת ביצועי ההשקעה וסוגי הביטחונות הנדרשים". במילים אחרות: תנו לנו את הכסף ואנחנו כבר נחליט. מזל שמגבילים אותם לפרויקטים "חברתיים-כלכליים".

איך שלא מסתכלים על זה, בין אם הקרן היא רעיון טוב ובין אם יש דרכים טובות יותר לטפל ברווחי התמלוגים - נראה שטענה אחת של המכון לרפורמות מבניות נשענת על בסיס יציב: העובדה שחוק הזה נכתב בזריזות, ואנחנו נזהרים שלא לומר בחופזה, ושיש עליו לא מעט עבודה.

ואולי אחרי כל הדילמות והטיעונים לכאן ולכאן זאת המסקנה המיידית של כל הסיפור: העובדה שהפקידים מיהרו לנסח איזושהי הצעת חוק, אפילו חפוזה, רק כדי למנוע מרווחי הגז ליפול לידיהם של הפוליטיקאים. עניין של אמון, כנראה.

בכיר בבנק ישראל מאשר שאנשי הבנק ופישר בראשו רצו להקים את הקרן במהירות הגבוהה ביותר שניתן: "חד וחלק היה עניין של מהירות בגלל חשש מביזת הכסף על ידי פוליטיקאים", אומר הגורם.

"ייתכן שבהמשך יהיו עוד תגליות והמערכת החוקית צריכה להיות מונחת במקומה", הוא ממשיך. "למדנו מהניסיון של הנורבגים, שאמרו שהמזל שלהם היה שהם הקימו את הקרן כשהסכומים שהגיעו ממנה היו עדיין קטנים יחסית".

כשהוא נשאל אם הוא אופטימי לגבי האפשרות שכספי הקרן ינוצלו בצורה נכונה בעתיד, הוא דווקא משיב בחיוב: "מאוד הופתעתי מהתהליך. היה מעניין לראות בדיונים איזה זעם הופנה כלפי אותם אנשים שרצו לקחת את הכסף עכשיו. אני חושב שאם הקרן תצלח את השלב הראשוני - היא תצליח בסוף".*e

הצעת חוק הקרן | חמישה גופים, שני שלבים ואפס מטרות מוגדרות

המועצה

תוקם מועצה בת שבעה חברים: שר האוצר, שיעמוד בראשה, עובד משרד ראש הממשלה שימונה על-ידו, עובד משרד האוצר שימונה על-ידי השר, עובד בנק ישראל שימנה הנגיד ועוד שלושה נציגי ציבור שימנו שלושתם

ועדת ההשקעות

תפקידה יהיה להחליט על השקעת הכספים בהתאם להנחיות המועצה. הוועדה תהיה בת חמישה חברים: נציג ציבור, עובד משרד האוצר שימנה השר, עובד בנק ישראל שימנה הנגיד, ושני חברים מקרב הציבור

ועדת ביקורת

תפקידה לפקח על מוסדות הקרן, וכן לתאם את פעילות הקרן להחלטות המועצה, וכן "לעמוד על ליקויים ולהציע דרכים לתיקונים". יהיו בה שלושה חברים: עובד משרד האוצר מהמועצה, ושני נציגי הציבור מהמועצה

ועדת איתור ומחלקת ניהול

עבור כל המועמדים האלה תוקם ועדת איתור בראשותו של שופט עליון בדימוס או שופט מחוזי בדימוס, שתמנה שרת המשפטים; וכן תוקם בבנק ישראל מחלקת ניהול של כספי הקרן

איך ינוהל הכסף?

הכספים יושקעו בנכסים מחוץ לישראל. תשלומים מהקרן יועברו לאוצר מדי שנה בשני שלבים: 3.5% משווי כלל נכסי הקרן ובנוסף אחוז מסוים מהתשואה על ההשקעות. הכסף יושקע במטרות "חברתיות-כלכליות" - מעבר לכך, אין פירוט בהצעה