מחקר: המסים העקיפים פגעו בעיקר בשכבות החלשות

השוויוניות של מערכת המס הישראלית, המכונה פרוגרסיביות, צנחה ב-26.5 נקודות האחוז בין שנת 2000 ל-2014 - כך עולה ממחקר חדש שפרסם היום (א') פרופ' מישל סטרבצ'ינסקי מהתוכנית לכלכלה וחברה במכון ון ליר בירושלים והאוניברסיטה העברית.

הפרוגרסיביות של מערכת המס מושפעת מההחלטות של הממשלה לאורך זמן, ובהן החלטות על זיכויים ופטורים והחלטות על מסים סטטוטוריים, כלומר החלטות על שינויים בשיעורי המס השונים. ככל שהפרוגרסיביות גבוהה יותר - השוויוניות גבוהה יותר, קרי, עשירי החברה משלמים יותר מס יחסית להכנסותיהם, ולהיפך.

נזכיר כי המסים שבהם המס הממוצע עולה עם ההכנסה מכונים "פרוגרסיביים", ואילו המסים שבהם המס הממוצע יורד עם ההכנסה מכונים "רגרסיביים". המסים הפרוגרסיביים כוללים את מס הכנסה, מס חברות, ביטוח לאומי ומס בריאות, באופן טהור; אך גם ניכויים משוק ההון, מס רכישה ומס קנייה על רכב פרטי מוגדרים פרוגרסיביים. עם המסים הרגרסיביים ניתן למנות את מע"מ העוסקים, הבלו על הדלק, מס על אלכוהול ומס על קניית סיגריות. המחקר מתייחס למסים אלה, המהווים כ-86% מתקבולי המס בישראל (מסים כגון ארנונה לא ניתנים לאפיון שכזה). לצורך מדידת הפרוגרסיביות (השוויוניות), בנה סטרבצ'ינסקי מדדים שונים.

מדד הפרוגרסיביות יורד ירידה עקבית וברורה לאורך כל התקופה הנבדקת. התפתחות זו משקפת הן ירידה עקבית בכמה מן השיעורים של המסים הפרוגרסיביים כגון מס חברות, ועלייה עקבית בשיעור מע"מ, בבלו על הדלק, במס על הסיגריות ובמס על האלכוהול. כמו כן, הצניחה בשוויוניות המסים מוסברת גם בשינוי במשקלם של המסים הפרוגרסיביים והרגרסיביים בסך כל המסים: בה בעת שהמסים הפרוגרסיביים ירדו ב-4 נקודות האחוז, המסים הרגרסיביים עלו ב-7 נקודות האחוז.

ברוב מדינות ה-OECD מקובל ליישם מערכת מיסוי פרוגרסיבית - כלומר מערכת שבה שיעור המס הממוצע גבוה יותר ככל שהפרט הוא בעל הכנסה גבוהה יותר, וזאת בניגוד מוחלט למגמה בישראל. נזכיר כי ישראל מדורגת במקום החמישי לפי מידת אי-השוויון בהתפלגות ההכנסות בקרב המדינות המפותחות (OECD) הן לפי מדד ג'יני, הן לפי מדד יחס ההכנסות של העשירון העליון לבין התחתון, אחרי צ'ילה, מקסיקו, טורקיה וארה"ב.

"הסתכלות חלקית"

סטרבצ'ינסקי, שכיהן כמנהל חטיבת המחקר של בנק ישראל, מבקר את אופן חישוב ושימוש מדד Suits של משרד האוצר, המראה כי הפרוגרסיביות דווקא זינקה בכמעט 30% בתקופה הנסקרת. לדבריו, התוצאה הזו נובעת מהעובדה כי החישוב של מינהל הכנסות המדינה באוצר מתבסס על מסים ישירים פרוגרסיביים בלבד - קרי, מס הכנסה וביטוח לאומי - דבר שהוא מכנה "הסתכלות חלקית למדי" תוך שהיא "מתעלמת מהשינויים החדים שחלו בעשור האחרון במס החברות ובעיקר במסים העקיפים ובראשם מע"מ, הבלו על הדלק והמס על הסיגריות".

לפי חישוב מדד Suits עם מסים עקיפים, הפרוגרסיביות של מערכת המס קפאה, ובולטת לעין הירידה החדה בסך 25% בין 2007 ל-2009. "התפתחות זו שונה מאוד מזו שמדווחת בנתוני מינהל הכנסות המדינה על בסיס המסים הישירים בלבד" נכתב במחקר.

סטרבצ'ינסקי מנסה גם להסביר את הצניחה בשוויוניות מערכת המס שהביאה גם לעלייה חדה באי-השוויון בישראל. ההסבר האפשרי הראשון הוא כי עליית הרגרסיביות נבעה מהצורך להתמודד עם תקופות שפל בפעילות הכלכלית, שבמהלכן מתרחש זינוק בגירעון הממשלתי המחייב להעלות את שיעורי המס הסטטוטוריים במהירות, כאשר "הקלות" שבה אפשר לשנות את המסים העקיפים (כמו מע"מ ומסי קנייה על אלכוהול וסיגריות) הופכת את הכלי הזה לאחד המועדפים על הממשלות.

ואכן, מהבדיקה של סטרבצ'ינסקי עולה כי בתקופות מיתון רבות ירד מדד הפרוגרסיביות, בין השאר עקב העלייה שהתרחשה במקצת המסים העקיפים. בפרט בולט שבמשבר האחרון חלה ירידה ניכרת במדד הפרוגרסיביות, תופעה שנבעה מהמשך ההפחתה של המסים הישירים (מס הכנסה ומס חברות) לצד העלאת המסים העקיפים (מס על דלק ומס על סיגריות).

הסבר נוסף קשור לזיקה האידאולוגית של הממשלות המכהנות באותה תקופה. אף על-פי שבאופן מסורתי ממשלות שמאל אמורות להיות רגישות לאי-השוויון יותר מאשר ממשלות ימין, בדיקת הירידה במדד הפרוגרסיביות מעלה כי אין שונות בין ממשלות שמאל לימין, בעיקר כי ממשלות שמאל לא פעלו להגברת השוויוניות בתקופות בהן היו בשלטון. "המגמה מתמשכת ללא קשר לחילופי הממשלות לאורך זמן. דבר זה מלמד על מדיניות עקבית של הגברת הרגרסיביות, וכאמור, של העמקת הפערים", כותב המחבר.

ראוי אפוא לבדוק אם בכל זאת אפשר לראות הבדלים בין ממשלות שונות במידת העמקת הרגרסיביות. בכל זאת, המחבר מצא כי בשתי התקופות שבהן כיהנה ממשלה בראשות מפלגת שמאל לא התרחשה ירידה במדד הפרוגרסיביות כאשר גם בתקופה שבה כיהנה ממשלת אחדות בראשות ראש ממשלה ממפלגת שמאל לא חלה ירידה בולטת במדד הפרוגרסיביות.

עוד נמצא כי הירידה הגדולה והמהירה ביותר בשנים האחרונות התרחשה בעת שלטונה של ממשלת קדימה ב-2006-2009, כאשר תרומה בולטת לירידת הפרוגרסיביות קשורה להפחתות המסים הישירים: מס הכנסה על יחידים ומס חברות. הפחתות אלה בוצעו בתקופות שבהן ראש הממשלה היה ממפלגת ימין או מרכז. בהקשר הזה, מדד Suits של משפחות על-פי עשירוני הכנסה מראה כי הפרוגרסיביות בתשלומי המסים ירדה בכ-10% רק בשנים 2007-2011 - תקופה שבה כיהנו אהוד אולמרט ובנימין נתניהו כראשי הממשלה.

"השימוש במסים בשנים האחרונות - מנוגד לעיקרון השוויוניות"

"מחקרנו מראה שבשנים האחרונות השימוש במסים נעשה בכיוון ההפוך, קרי מנוגד לעיקרון השוויוניות: העלו את המע"מ, את הבלו על דלק, את המס על סיגריות ועל אלכוהול - והפחיתו מסים ישירים כמו מס הכנסה ומס חברות", כך הסביר פרופ' מישל סטרבצ'ינסקי בשיחה עם "גלובס" לרגל פרסום מחקרו החדש.

לגבי הקשר בין אי-השוויון בתשלומי מסים לבין אי-השוויון הכלכלי בכלל הסביר סטרבצ'ינסקי: "בשנים האחרונות אנו רואים הקטנה מסוימת באי-השוויון הכלכלי (אי-השוויון בהכנסה לפני תשלומי העברה ומסים) עקב הגברת ההשתתפות בכוח העבודה של אוכלוסיות חלשות (חרדים וערבים). עם זאת, אוכלוסיות אלה מצטרפות לשוק העבודה עם שכר נמוך. למסים ולקצבאות הילדים יש תפקיד מהותי בהפיכת חלוקת הכנסות נטו לשוויונית יותר".

בהתייחסות לתקציב 2015, שנמצא כעת בשלבי גיבוש, אמר סטרבצ'ינסקי: "ראינו בשנים האחרונות שכדי לטפל בגירעון המבני נוצר צורך בהעלאת מסים. אמנם שר האוצר הכריז כבר שהוא לא מעוניין בצעד הזה, אבל אין ספק שהצרכים התקציביים מחייבים להסתכל גם על צד הכנסות ממסים. קיים תהליך יחסית ארוך של העלאת שיעורי מס סטטוטוריים במסים שהם בעיקר רגרסיביים. תמונה זו חייבת להיות מול העיניים של מקבלי ההחלטות. כלל ההוצאה החדש יחסית מרסן, ולא מאפשר להוצאה האזרחית להעלות בטווח הארוך, לעומת הכלל הישן שהיה מאפשר להוצאה האזרחית לגדול בכ-1% תמ"ג ב-5 השנים הבאות. על רקע ההאטה המסתמנת במשק, הכלל הישן שקבע גידול בתקציב של 3.5%, המלווה בהעלאת מסים, היה עדיף על הכלל החדש".

לגבי הסיבות לתופעה הזו הזכיר מחבר המחקר: "בישראל נוהגים להעלות את שיעורי המס בתקופת של משבר כלכלי, בעיקר מע"מ ובלו על דלק, בתדירות הרבה יותר גבוהה לעומת כל שאר המסים. אחד השיקולים הוא כי מסים אלה קלים יותר לשינוי ברמה החוקית ושר האוצר יכול להחליט על העלאת מסים אלה על-ידי חתימת בצו, רק בהתייעצות ועדת הכספים, בניגוד לשינויים במס הכנסה וחברות שדורשים הליך חקיקה ארוך בכנסת".

 מדד הפרוגרסיביות

 הכנסות המדינה ממיסים