ה'קסם' של הפחתת מס שמוביל לגידול בגבייה - לא רלוונטי

מחקר חדש של בנק ישראל מנפץ מיתוסים: העלאת מס לא גורמת לעלייה בהעלמות מס ויותר משתלם להעלות מס על חברות מאשר על יחידים

בנק ישראל / צילום: אריאל ירוזולימסקי
בנק ישראל / צילום: אריאל ירוזולימסקי

האם העלאת מס גורמת להגדלת הכנסות המדינה בשיעור שצופים הכלכלנים? האם תביא לגידול בהעלמות מס והתחמקויות אחרות מתשלום מסים? והאם צודק ראש הממשלה, בנימין נתניהו, הדוגל בגישה כלכלית שלפיה דווקא הפחתות מסים יגדילו את הכנסות המדינה משום שיעודדו את הפעילות הכלכלית? מחקר שמפרסם היום (ג') בנק ישראל מאיים לנפץ את שני המיתוסים הגדולים הקשורים בהעלאות מסים, ומגלה ממצא מפתיע: העלאת מס על חברות יעילה יותר בטווח הארוך מהעלאת מס על יחידים - למרות שלכאורה יש לחברות יכולת רבה יותר למצוא דרכים להשתמט מתשלום המס.

המסקנה העיקרית של המחקר היא כי העלאות מסים (או הפחתות מסים) משנות את הכנסות המדינה ממס בשיעור של 70% מהסכום הצפוי - כלומר, אותו הסכום שמקבלים מחישוב פשוט של הכפלת השיעור החדש של המס בהיקף ההכנסות ממנו לפני השינוי. המסקנה הזו נכונה כאמור רק החל משנתיים ממועד השינוי. דווקא בשנתיים הראשונות לאחר העלאת המס, תוספת הגבייה נמוכה יותר והיא מגיעה לשפל בשנה השנייה שלאחר השינוי.

בהתייחס לשאלה העיקרית - האם ייתכן שהפחתת מסים תגרום דווקא לגידול בהכנסות ממסים בזכות צמיחת הפעילות הכלכלית - עורכי המחקר קובעים חד-משמעית: "ה'קסם' שמתרחש לכאורה בעקבות הפחתת מס...ומוביל לגידול בגביית המסים בעקבות הפחתה של שיעורי המס - אינו רלוונטי בישראל". העורכים, ד"ר עדי ברנדר וערן פוליצר ממחלקת המחקר של בנק ישראל, מסבירים כי ההשפעה של העלאה בשיעורי המס על הגבייה אכן אינה מגיעה לכדי מיצוי מלא בגלל ההשלכות השליליות של העלאת מס על הפעילות במשק. ואולם, לשיטתם, "על אף ההשפעות המקזזות את הגידול בהכנסות, בישראל של שני העשורים האחרונים הפחתות מסים אכן מובילות לירידה בגבייה והעלאות מסים מגדילות את הגבייה".

חשוב לציין, כי מסקנות המחקר עולות בקנה אחד עם המדיניות המוצהרת של בנק ישראל, שמצדדת בהעלאת מסים וביטול פטורים ממס.

עורכי המחקר מנפצים מיתוס מרכזי נוסף: ככל ששיעור המס גבוה יותר כך יגדל היקף ההשתמטות מתשלום המס באמצעות העלמות מס ותכנונים אגרסיביים. עורכי המחקר לא מצאו שום עדות לכך שההכנסות ממס פחתו כתוצאה מגידול בהיקפי ההשתמטות וההעלמות במסים. "המחקר מוצא כי התחזית הפשוטה להשפעת השינוי על תקבולי המסים מדויקת כאשר מנכים את ההשפעה של שינויי המיסוי על הפעילות במשק", הם כותבים. המשמעות: "אין עדויות להשפעות עודפות על הגבייה - עדויות אשר היו עשויות לרמז כי שינויי המיסוי משפיעים על היקף ההתחמקות מתשלום מסים ועל היקף העלמות המס".

מפילוח הנתונים לפי סוגי נישומים עולה כי לחברות יש יכולת גבוהה יותר להתמודד עם שינויי מס בטווח הקצר, ואולם בטווח הארוך בסיס הגבייה של מס החברות מושפע פחות משינויים בשיעור המס מאשר מסים עקיפים ומסים ישירים המוטלים על יחידים. במילים אחרות, דווקא העלאת מס החברות מניבה בטווח הארוך הכנסה גבוהה יותר מהעלאת מס ההכנסה או המע"מ.

לצורך המחקר נבנה בסיס נתונים מקיף על שינויי המיסוי שערכה הממשלה בישראל מ-1991 עד 2012 - תקופה שבה זוהו 218 שינויי מיסוי ייחודיים, בהם 111 העלאות מסים ו-107 הפחתות. נוסף על כך, המחקר השתמש (לראשונה במחקרים מעין אלה) בתחזיות גביית המסים של האוצר על מנת לשקף את המידע שהיה בידי קובעי המדיניות בזמן החקיקה של שינויי המיסוי, וכך להתמודד עם הקושי לזהות את ההשפעה הייחודית של שינויי המס על הגבייה. המחקר מוצא כי טעויות בתחזיות הגבייה נבעו מתנודות כלכליות בלתי צפויות בעולם ובישראל, מעסקאות חריגות שהניבו גביית מס חד-פעמית, ומהערכות שגויות של השפעת שינויי המיסוי בשנה השוטפת ובעבר על הפעילות והתקבולים.

הגבייה בפועל בעקבות שינוי בשיעור המס
 הגבייה בפועל בעקבות שינוי בשיעור המס

צרו איתנו קשר *5988