יותר מ-1,400 גופים מפוקחים: כשמבקר המדינה קופץ לביקור

דעת אורח: היקפה של ביקורת המדינה בישראל הוא מן הנרחבים בעולם - אך מה בדיוק היא בודקת? ■ החוקים, הנהלים והניואנסים החשובים לגופים המבוקרים ע"י משרדו של יוסף שפירא

מבקר המדינה יוסף שפירא/ צילום: תמר מצפי
מבקר המדינה יוסף שפירא/ צילום: תמר מצפי

לא פעם בכירים ברשויות ובחברות ממשלתיות מוצאים את עצמם תחת ביקורי-פתע של מוסד מבקר המדינה. בשנים האחרונות פורסמו עשרות דוחות של המבקר כנגד גופים מבוקרים כמו קק"ל, רשות החשמל, נת"ע, מכון התקנים, עמידר ומשרדי הממשלה, ובהם הואשמו בכירים בכך שהתרשלו בתפקידם, ובמקרים מסוימים אף פוטרו בעקבות המלצות המבקר, ו/או נמנע מהם קידום.

במסגרת הבדיקות המבקר מבקש לקבל מסמכים, ועל סמך אלה הוא מגבש טיוטת דוח. לעתים המבקר אף עורך חיפוש במשרדי החברות, מבקש להיכנס באופן חופשי למחשבי החברה ומזמן את המנהלים למשרדו. כאשר מתקבלת פנייה מטעם המבקר, חשוב מאוד להבין את המשמעות ואת אופן ההתנהלות הנכון בעניין.

מבקר המדינה עורך ביקורת חיצונית על מגוון פעולותיהם של משרדי הממשלה, השלטון המקומי וגופים ציבוריים שונים, כדי להבטיח שפעולותיהם נעשות בהתאם לחוק, למינהל התקין ולטוהר המידות ועל-פי עקרונות של יעילות וחיסכון. כמו כן מוסמך המבקר לבחון כל עניין אחר שיראה בו צורך.

חוק היסוד מעניק למבקר סמכות נרחבת לקבל מידע מהגופים המבוקרים: "גוף העומד לביקורתו של מבקר המדינה ימציא למבקר ללא דיחוי, לפי דרישתו, ידיעות, מסמכים, הסברים וכל חומר אחר שלדעת המבקר דרושים לו לצורכי הביקורת".

היקפה של ביקורת המדינה בישראל הוא מן הנרחבים ביותר בעולם. ביקורת המדינה חלה על כל משרדי הממשלה, על מוסדות המדינה, על כל זרועות מערכת הביטחון (משרד הביטחון, צה"ל, התעשיות הצבאיות ואף היחידות החשאיות ביותר) ועל כל הרשויות המקומיות. עם הגופים העומדים לביקורת נמנים כל החברות הממשלתיות (כ-100 חברות) והתאגידים שהוקמו על-פי דין (תאגידים סטטוטוריים). לרבים מהם יש תפקיד חשוב בכלכלת המדינה, כגון ניצול משאבי טבע ותשתיות והספקת שירותים חיוניים לציבור.

כמו כן, גוף שהממשלה, רשות מקומית, חברה ממשלתית או תאגיד סטטוטורי משתתפים בהנהלתם או גוף הנתמך בידי הממשלה גם הם גופים מבוקרים, אך הביקורת אינה מופעלת עליהם, אלא אם כן החליטה על כך הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת או מבקר המדינה. עם אלה נמנים מוסדות ציבור גדולים, כגון האוניברסיטאות וקואופרטיבים לתחבורה ציבורית, וכן גופים אחרים. גוף מבוקר הוא גם כל גוף שהועמד לביקורת על-פי חוק, על-פי החלטת הכנסת או על-פי הסכם בינו לבין הממשלה. בסך-הכול נתונים לביקורתו של מבקר המדינה יותר מ-1,400 גופים.

מדובר בביקורת מינהלית שכל בסיסה היא בחינת התנהלות הגופים המבוקרים על-פי כללי מינהל תקין. בתחומים שבהם כללי התנהגות אינם מוסדרים בחוקים, בנהלים כתובים ובפסיקה, קובע מבקר המדינה את הנורמה הראויה, כדי למנוע החלטות ומעשים לא נאותים. לא אחת מקבלות נורמות אלה לאחר מכן מעמד מחייב, בנהלים או בחוקים. יש שבעקבות ממצאי ביקורת ממליץ המבקר לשקול שינויים בחקיקה.

ביקורת המדינה נבדלת במעמדה, במטרותיה ובשיטותיה מצורות אחרות של ביקורת ציבורית. ההיבטים שמבקר המדינה בוחן במסגרת הביקורת:

חוקיות וסדירות: בדיקת חוקיותה של פעולה שעשה עובד ציבור או מי שהפעיל סמכות או הוציא כספי ציבור, נועדה לברר אם היה מסמכותו החוקית לבצע את הפעולה על-פי הדין (חוקי יסוד, חקיקה ראשית, חקיקת משנה) ועל-פי פסיקת בתי המשפט.

חיסכון, יעילות ומועילות (אפקטיביות): בביקורת החיסכון נבדקות בעיקר התשומות שהושקעו בפעולה הנבדקת; בביקורת היעילות נבדק היחס בין התשומות לתפוקות; ואילו בביקורת האפקטיביות נבדקות התפוקות שהושגו, דהיינו האם יעדה של הפעולה אמנם הושג. 

טוהר המידות: בדיקת עמידתם של עובדי ציבור בנורמות ובכללי התנהגות מחייבים מתוקף תפקידם כנאמני הציבור. למשל: האם נעשו פעולות מתוך ניגוד עניינים, שיקולים זרים, משוא-פנים או ניצול מעמד ושררה.

שמירה על זכויות הפרט: בדיקת עמידתם של הגופים המבוקרים בנורמות החוקתיות והחוקיות בדבר הגנה והגשמה של זכויות אדם, המתחייבות מחוקי היסוד, מההסדרים החוקיים ומפסיקת בתי המשפט.

כאשר מבקר המדינה נתקל במהלך הבדיקה בפעולות העלולות לשיטתו להיחשב כעבירה על החוק, עליו לדווח על כך ליועץ המשפטי לממשלה ולהמליץ בפתיחת חקירה בנושא.

על המבוקר או מי מטעמו לשתף פעולה באופן מלא ולמסור לידי מבקר המדינה את המסמכים שביקש. יחד עם זאת, החוק אינו מקנה סמכות מפורשת או משתמעת למבקר המדינה להיכנס באופן חופשי ובלתי מוגבל למאגרי המחשוב של המבוקר או מי מטעמו.

משילוב האמור וכן מהיבטים הקשורים לשמירה על פרטיות העובדים הרלוונטיים עולה כי על המבקר לדרוש מסמכים שהוא רוצה לקבל. המבקר אינו רשאי לדרוש להיכנס לכל מאגרי המידע של גוף ולחפש מה היה רוצה לקבל, בבחינת "מסע דיג". עליו למקד את דרישתו למסמכים, להסברים וכו'.

כיום לדוחות מבקר המדינה יש מעמד חשוב בהתנהלות המדינה, וקיימת חשיבות עליונה לאופן הצגת הדברים בדוח. כמו כן, בעידן האינטרנט, בו המידע נגיש לכל, ובלחיצה אחת בגוגל המידע מופיע במלואו, יש לנקוט משנה זהירות בכל הקשור לתוכן הדוח. על כן, מבוקרים המבינים את העידן החדש בו אנו מצויים, מציבים סוללת עורכי דין שיגיבו בשמם לדוח ויהיו בקיאים בכל הניואנסים, על כל המשתמע מכך.

יש לזכור כי סמכותו של המבקר, כעולה אף משמו של המוסד - היא לבקר בלבד. דהיינו, לבחון ולבדוק האם תהליך קבלת ההחלטות של החברה ו/או מי מטעמה היה על-פי כללי מינהל תקין, התקבל על-ידי האורגנים המוסמכים, ללא משוא-פנים וכיוצ"ב.

המבקר אינו רשאי להחליף את שיקול-הדעת של החברה ו/או מי מטעמה שעה שהוכח תקינותו של התהליך. כמו כן, יש לנקוט משנה זהירות מביקורת בדיעבד, ויש לבחון את התהליך/ההחלטה של החברה נכון למועד קבלתה, ולא ב"חוכמה שלאחר מעשה".

לעתים היד קלה בשימוש במילים כגון "טוהר מידות"/"בזבוז כספי ציבור". יש לוודא כי אכן העובדות עולות בקנה אחד עם ביטויים מסוג זה, אשר מציבים את המבוקר בפני סכנה להאשמות פליליות, על כל המשתמע מכך. לכן יש להיערך באופן יסודי וסדור בהגשת תגובה.

משרד מבקר המדינה קשוב למבוקר, שעה שהוא מגיש טענותיו באופן ממוסמך, שכן מטרת הדוח היא לבקר תחת המצע העובדתי המלא והנכון, ולא חלילה לחטוא בביקורת על סמך נתונים חלקיים בלבד, ובפרט כאשר לדוח מבקר המדינה משמעות מכרעת בעידן הנוכחי.

בעבר גורמים מבוקרים היו מקבלים את הדוח, מניחים בצד ולא עושים מאומה. מנכ"לים של חברות ממשלתיות אשר קיבלו את הדוחות היו רק שמחים מהעובדה שהדוח מתייחס לתקופה שקדמה להם, ולכן לא טרחו אפילו לעיין באלפי העמודים שהתקבלו.

כיום לא כך הדבר. תיקון לחוק מבקר המדינה בשנת 2000 הטיל חובה על המבוקר להראות מה עשה כדי לתקן הליקויים. אם הרשות המבוקרת בוחרת שלא לתקן את הליקויים, עליה למסור דין וחשבון המסביר זאת.

כמו כן, החוק מחייב כל גוף מינהלי להקים צוות מעקב, שתפקידו לעקוב אחר ממצאי הביקורת ולדווח ולנמק מה נעשה עם הדוח. על אף שלכאורה דוחות המבקר אינם מחייבים את הרשות המבוקרת, היא אינה רשאית להתעלם מהם. מבחינת עילות הפסלות של המשפט המינהלי, התעלמות כזאת מהווה פעולה בלתי סבירה באופן קיצוני.

האמור גרם לשינוי מהותי בהתנהלותם של גופים ביחס לדוחות מבקר המדינה. אם בעבר הדוחות העלו אבק - כיום על המנכ"לים ונושאי המשרה לוודא את הטמעתם בארגון, על-מנת למנוע ביקורת בדוח הבא.

ככל שלא יעשו זאת - רק בכך הם מזמינים את הביקורת הבאה...

■ הכותבת היא שותפה במשרד עו"ד גדעון פישר ושות'. 

צרו איתנו קשר *5988