משפטנים בכירים: "על הפרקליטות לצמצם את כמות המאסרים"

ב-13 ביוני קיבל בג"ץ עתירה נגד הצפיפות בבתי הסוהר בישראל (בג"ץ - האגודה לזכויות האזרח בישראל נגד השר לביטחון פנים), והורה כי "בתוך 9 חודשים מיום מתן פסק הדין, יועמד שטח מחייתו של כל אסיר ועצור על 3 מ"ר לפחות, ללא שטח השירותים והמקלחת; תוך 18 חודשים החל מיום פסק הדין יועמד שטח מחייתו של כל אסיר ועצור על 4.5 מ"ר, לרבות שטח השירותים והמקלחת או 4 מ"ר בלעדיהם, לפחות".

כיום, כפי שמלמדים נתונים עדכניים שהוצגו בפסק הדין, מטעם מינהל התכנון בשירות בתי הסוהר, רק כחמישית מהכלואים מוחזקים בתנאים העומדים בדרישות אלה. בית המשפט הבהיר בהחלטתו כי קיום הצו לא חייב להיעשות באמצעות בנייה, אלא ניתן גם לקיימו באמצעות צמצום היקפי הכליאה.

במאמר שכתבו פרופ' אורן גזל-אייל, דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, ועו"ד הילה איזנבנד, פרקליטה בפרקליטות מחוז חיפה (פלילי), טוענים השניים כי האחריות והחובה לממש את החזון שהכתיבו שופטי בג"ץ בפסק דינם רובצת על כתפי הפרקליטות. המאמר עומד להתפרסם בגיליון 5 של כתב-העת של פרקליטות המדינה - "משפט מפתח". 

במאמר שעוסק באינטרס הציבורי בצמצום מאסרים, מציינים גזל-אייל ואיזנבנד כי אין חולק שהמדינה לא יכולה לבנות מספיק מתקני כליאה בתוך שנה וחצי כדי לקיים את החלטת בג"ץ. "גם חקיקה לא תוכל להביא לצמצום היקפי הכליאה, לפחות לא בזמן הקצר שהוקצב לכך בבג"ץ", מציינים השניים. "הגורם היחיד שיכול לקיים את הצו המוחלט במסגרת הזמן שנקבעה הוא מערכת התביעה הכללית. כיוון שכך, חובת התביעה לצמצם מאסרים לא נגזרת עוד רק מחובתה לאינטרס הציבורי, כעת ענייננו בחובה לקיים צו מוחלט של העליון, המורה להבטיח לכל אסיר מרחב מחיה כנדרש בדין".

גזל-אייל ואיזנבנד מציינים כי התביעה-הפרקליטות יכולה להחליט שהמדינה תפר את הצו או תבקש ארכות חוזרות ונשנות בשל הקושי לשנות את המדיניות במהירות גדולה כל-כך. זאת, מאחר שקיום הצו במועד שנקבע לו אינו משימה פשוטה, ויש צורך במאמץ ניכר. אולם, טוענים השניים, "ראוי כי למרות הקושי, התביעה תברר עם שירות בתי הסוהר מה מספר הכלואים שניתן להחזיק בלא להפר את הצו, ותאמץ מדיניות חדשה שתביא לכך שמספר הכלואים לא יעלה על מספר זה בהתאם ללוח הזמנים שנקבע בצו המוחלט. מעבר לחובה המשפטית לקיים את הצו, קיום הצו במועדו יקדם הן את האינטרס הציבורי בצמצום עבריינות והן בצמצומה של הכליאה".

צמצום עלויות

המאמר מזכיר כי "הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים" בראשות השופטת דליה דורנר (ועדת דורנר, שפרופ' גזל-אייל היה אחד מחבריה) - שפרסמה את מסקנותיה לפני פסק דינו של בג"ץ בעניין תנאי הכליאה - המליצה "לפעול לצמצום השימוש במאסרים במקרים שבהם המאסר אינו הכרחי להגבלת יכולת של עבריינים שהמסוכנות שלהם לחברה גבוהה, והרחבת השימוש בעונשים זולים יותר ויעילים יותר העומדים בעקרון ההלימה, ובכך להביא להקצאה יעילה ונכונה יותר של המשאבים המופנים לטובת הנושא".

כותבי המאמר מזכירים כי שאלת הכליאה היא גם שאלה בעלת השלכות כלכליות מרחיקות לכת. לדברי גזל-אייל ואיזנבנד, עלות הכליאה הישירה הממוצעת של אסיר בישראל היא כ-10,000 שקלים לחודש, ו"לשם השוואה, עלות טיפול אינטנסיבי באדם בהוסטל נעה בין 2,000-4,000 שקלים לחודש, בעוד שהעלות הממוצעת של טיפול בעבריין בקהילה עומדת על כ-500 שקל לחודש בלבד"; ובמילים אחרות - אדם שנמצא במאסר באחד מבתי הכלא בארץ עולה לציבור משלמי המסים כ-120 אלף שקלים בשנה. לעומת זאת, אם אותו אדם ישתחרר מהכלא ויימצא במסגרת שיקומית בקהילה הוא "יעלה" לנו רק כ-6,000 שקלים בחודש. פרופ' גזל-אייל ואיזנדבנד מציינים כי גם עלותם של ההליכים הפליליים, גבוהה יותר בממוצע ככל שהעונש שעל הפרק חמור יותר. 

 עלויות

מערכת ריכוזית

מעבר לעלויות ישירות אלה, מציינים השניים גם העלויות העקיפות הנגזרות מכליאתו של אדם. לדבריהם, "הכליאה פוגעת ביכולת ההתמודדות של בני משפחתו של מבצע העבירה ובלכידות של הקהילה, בייחוד בקהילות מוחלשות, פוגעת ביכולת של בני המשפחה להשתכר באופן חוקי, ובשל כך מגדילה בעקיפין את שיעורי הפשיעה של בני המשפחה והקהילה של מבצע העבירה".

ועדת דורנר, אם כן, שבחנה את הנושא לעומק ובאמצעות מומחים רבים, הגיעה למסקנה כי יש לצמצם את כמות המאסרים בארץ. פסק דינו של בג"ץ בעניין תנאי הכליאה קבע, גם אם בעקיפין, דברים דומים. השאלה הנשאלת על-ידי גזל-אייל ואיזנדבנד היא מה תפקידה של התביעה בקידום האינטרס הציבורי של צמצום המאסרים - והתשובה שלהם היא חד-משמעית: "התביעה היא היחידה שיכולה להגשים אינטרס ציבורי זה. גם אם המחוקק קובע הוראות לצמצום הכליאה, אין לו דרך להבטיח שהמטרה תוגשם, בעוד שלתביעה יש".

כך, לדוגמא, כותבים גזל-אייל ואיזנדבנד, "המחוקק יכול לקבוע חלופות למאסר, אולם מחקרים רבים מראים שפעמים רבות הפרקטיקה שוחקת את היעילות של חלופות אלה. כך, למשל, עונש המאסר על-תנאי נועד, כשנחקק, להוות תחליף למאסר בפועל. על אף שבשנים הראשונות לאחר חקיקתו נראה היה שהמטרה של צמצום השימוש במאסרים מושגת, הוא הפך עם השנים לעונש נפרד, ולרוב, כזה שנוסף על עונש המאסר".

גזל-אייל ואיזנדבנד מסבירים מדוע לדעתם כוחה של התביעה בקידום האינטרס הציבורי של צמצום המאסרים, גדול בהרבה גם מזה של הרשות השופטת. לדבריהם, "בניגוד לתביעה, בתי המשפט פועלים במסגרת מבוזרת, כשכל שופט עצמאי בהחלטתו, ורק במקרים מעטים יחסית, סוגיית העונש מגיעה לפסיקה עקרונית ומנחה של בית המשפט העליון.

מנגד, התביעה פועלת במערכת היררכית וריכוזית, כשהנחיות היועץ המשפטי לממשלה מחייבות את כלל התובעים בכל יחידות התביעה, וכך ביכולתה לעקוב אחר יישום החלטותיה ולתקן אותן או לפעול להטמעתן, אם התוצאה המבוקשת לא מושגת".

צמצום מעצרים

כותבי המאמר מציעים לפרקליטות כמה דרכים לקידום האינטרס הציבורי של צמצום המאסרים. בין היתר, הם מדברים על הפחתה בכמות בקשות המעצר של הפרקליטות. "למעצר נודעת השפעה עצומה על שיעורי הכליאה, הן בשל השפעתו הישירה (כיוון שכשליש מהכלואים הם עצורים ולא אסירים) והן בשל השפעת המעצר על רמות הענישה. מחקרים רבים מלמדים כי העונש המוטל על נאשמים-עצורים חמור מהעונש המוטל על נאשמים שאינם עצורים".

דרך נוספת שמציעים גזל-אייל ואיזנבנד לפרקליטות לצורך צמצום השימוש במאסרים וקידום המאבק בעבריינות, היא לקבוע בהנחיות לרשויות התביעה, כי ככלל, התביעה תסכים לגזירת העונש לפי שיקולי שיקומו של הנאשם. זאת, בהתקיים שני תנאים במצטבר: א. שירות המבחן ממליץ על אמצעי טיפול או ענישה שיקומית בלא כליאה; וגם ב. מעשה העבירה על נסיבותיו ואשמתו של הנאשם אינם בעלי חומרה יתרה". בנוסף, לדברי מחברי המאמר, על הפרקליטות לשנות את המדיניות שלה לגבי השחרור המוקדם של אסירים (ניכוי שליש מתקופת המאסר) ולהסכים ליותר בקשות מסוג זה. (ראו מסגרת).

לסיכום, כותבים גזל-אייל ואיזנבנד, "ראוי כי למרות הקושי, התביעה תברר עם שב"ס מה מספר הכלואים שניתן להחזיק בלא להפר את הצו (של בג"ץ), ותאמץ מדיניות חדשה שתביא לכך שמספר הכלואים לא יעלה על מספר זה, בהתאם ללוח הזמנים שנקבע בצו. מעבר לחובה המשפטית לקיים את הצו, קיום הצו במועדו יקדם הן את האינטרס הציבורי בצמצום עבריינות והן את האינטרס הציבורי בצמצום הכליאה".

"הגיע הזמן שהפרקליטות תסכים ליותר בקשות של אסירים לקיצור שליש ממאסרם"

אחרי סאגה ארוכה ומסובכת החליטה ביוני ועדת השחרורים שליד שירות בתי הסוהר לקצר בשליש את מאסרו של רה"מ לשעבר, אהוד אולמרט. כעבור זמן קצר יצא אולמרט מבית הכלא. ההחלטה על שחרורו המוקדם של אולמרט היוותה מכה לפרקליטות, שהביעה התנגדות נחרצת לשחרורו של הפוליטקאי הבכיר לשעבר. זאת, לאחר בדיקה שביצעה המשטרה בגין הוצאת מסמכים מסווגים של אולמרט מהכלא להוצאת הספרים "ידיעות אחרונות" לצורך כתיבת ספרו האוטוביוגרפי.

המקרה של אולמרט לא היה היחיד שבו שאלת שחרורו המוקדם של אסיר מפורסם הסתבכה], ושבו התעורר דיון ציבורי בשאלת השחרור. במאמרם מפתיעים פרופ' אורן גזל-אייל, דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, והילה איזנבנד, פרקליטה בפרקליטות מחוז חיפה (פלילי), וכותבים כי מבחינת אפשרויות השחרור המוקדם, ישראל היא מהמדינות המחמירות. "דוח שסקר את דיני השחרור המוקדם ב-24 מדינות באיחוד האירופי מצא כי רק בשתיים מהן, הונגריה ואירלנד, השחרור המוקדם מוגבל לשחרור בתום שני שלישים מתקופת המאסר, כמו בישראל. ביתר המדינות, המדיניות משרתת טוב יותר את האינטרס בצמצום מאסרים. כך, בשבע מדינות (לרבות דנמרק, הולנד, בלגיה ואיטליה) ניתן לשחרר בתום ריצוי שליש עד חצי מהעונש; ובמדינה אחת (אוסטריה), ניתן לשחרר בתום ריצוי חצי עד שני שלישים מהעונש".

אולם, לפי המאמר, גם במסגרת זו היקף השחרורים המוקדמים בישראל קטן מאוד, והוא הולך וקטן עם השנים. כך, כפי שעולה מדוח ועדת דורנר, ב-1990 שוחררו בשחרור מוקדם כ-63% מהאסירים שהדיון בעניינם הסתיים בוועדת השחרורים באותה השנה; לעומת זאת, בשנים 2010-2012 רק 33% מהאסירים הפליליים שעניינם הוכרע בוועדת השחרורים - שוחררו.

כותבי המאמר מציינים כי ועדת דורנר עמדה בדוח שכתבה על הצורך בהרחבת השימוש בשחרור מוקדם (ניכוי שליש) כדי לקדם את האינטרס הציבורי בשיקום עבריינים ובצמצום הפשיעה. לדבריהם, "גם במקרה זה המפתח להשגת המטרה נמצא במידה רבה בידי התביעה. כך, ניתן לקבוע כי ככלל, מקום שבו הערכת הגורמים הרלבנטיים היא כי רמת המסוכנות היא בינונית עד נמוכה או פחות מכך, ורשות שיקום האסיר מציעה תוכנית שיקום - הפרקליטות, תסכים מצידה לבקשה לשחרור בתנאים".

לדברי גזל-אייל ואיזנבנד, גם היחס לשחרור מוקדם של אסירים שנדונו למאסרים ממושכים מצדיק בחינה מחודשת. "מדובר באנשים שביצעו עבירות חמורות, ולכן קיימת נטייה טבעית לייחס להם מסוכנות טבועה ולהתנגד לשחרורם המוקדם", הם מציינים. "עם זאת, ככל שהמאסר ארוך יותר, כך נדרשים התערבות וסיוע שיקומי רבים יותר בשלב היציאה מהכליאה לקהילה. מטעם זה חשוב לנקוט מדיניות המאפשרת מעבר הדרגתי לקהילה, ומבטיחה כי יציאתם של אותם אנשים לקהילה תלווה בפיקוח ובשיקום המתאפשרים בהליך של שחרור מוקדם".

 שחרור מוקדם