פלוג וכחלון מבקשים להגדיל ההוצאות החברתיות ב-2019

על רקע דרישת שר האוצר להגדיל את תקציב 2019 בשיעור שיא של יותר מ-5%, אמרה נגידת בנק ישראל לנתניהו כי הגיע הזמן לחשוב על הצורך בקיום כלל ההוצאה שמגביל את הגידול בהוצאה הממשלתית

משה כחלון וקרנית פלוג / צילום: אוריה תדמר
משה כחלון וקרנית פלוג / צילום: אוריה תדמר

נגידת בנק ישראל, ד"ר קרנית פלוג, סבורה כי הגיעה העת לשקול את ביטול כלל ההוצאה - עמוד התווך של מדיניות "הידוק החגורה" של כל ממשלות ישראל מאז שנת 2004. פלוג אמרה את הדברים לראש הממשלה, בנימין נתניהו, ולשר האוצר, משה כחלון, בישיבה סגורה שהתקיימה לפני כמה ימים אצל ראש הממשלה להצגת מסגרות תקציב המדינה 2019.

ל"גלובס" נודע כי בישיבה התברר שהוצאות המדינה ב-2019 צפויות לגדול בלא פחות מ-30 מיליארד שקל לעומת 2018. שר האוצר הציג תוכנית קיצוצים (התאמות) לכ-10 מיליארד שקל מתוך הסכום הענק, אך הוא ממליץ לממשלה להגדיל את ההוצאה התקציבית ב-2019 ב-5% ויותר שהם כ-20 מיליארד שקל.

סכום הגידול השנתי המרבי המותר לפי החוק הפיסקאלי המכונה "כלל ההוצאה", עומד על 2.6% שהם כ-9 מיליארד שקל בלבד - ולכן אם הממשלה תאשר את הגדלת התקציב בצורה כה דרמטית - הדבר יחייב שינויי חקיקה. נציין כי זו לא תהיה הפעם הראשונה שבה הממשלה משנה את כלל ההוצאה במסגרת אישור התקציב והדבר קרה בשנים האחרונות בתדירות הולכת וגדלה.

לדברי משתתפים בישיבה, פלוג אמרה כי יש לחשוב מחדש על עצם קיומו של כלל ההוצאה, ואם בכל זאת מחליטים לקיים אותו אז כיצד הוא צריך להראות. פלוג הסבירה כי אין טעם להמשיך ולדבוק בכלל שנועד לצמצם את ההוצאה האזרחית כשהממשלה מבקשת לקדם מדיניות הפוכה - מדיניות שמגדילה את ההוצאה האזרחית. יחד עם זאת, הנגידה קראה להקפיד שלא לחרוג מיעד הגירעון וממתווה הורדת הגירעון התקציבי, זאת על-רקע הכוונה להגדיל את הגירעון ב-2019 מ-2.5% ל-2.9%. לעומת זאת, באוצר לא הצטרפו לעמדתה של פלוג והסתפקו בדרישה להגדלה חד-פעמית של כלל ההוצאה מבלי לוותר על כלל ההוצאה. יש לציין, כי באופן מסורתי הדרג המקצועי באוצר משתמש בכלל ההוצאה כקלף מיקוח לריסון דרישות תקציביות של פוליטיקאים. ממשרד האוצר נמסר כי "בנק ישראל טוען כי נדרשת העלאת מסים לצורך הגדלת ההוצאה התקציבית. עמדת הממשלה הינה שלא להעלות מסים בעת הזו" .

מחיר יקר מהאזרחים

חשוב לציין כי למרות שכאמור הוא שונה פעמים רבות, כלל ההוצאה האזרחית תרם תרומה מרכזית להישג של ישראל בצמצום שיעור החוב הממשלתי שלה לפחות מ-60% (ביחס לתוצר), נכון לסוף 2017 (על-פי אומדן ראשוני של הלמ"ס). אולם ההישג, שמעורר הערכה רבה בסוכנויות דירוג האשראי, גובה מחיר יקר מאזרחי המדינה בצורת צמצום הולך וגדל בשיעור ההוצאה הציבורית - כלומר, בכסף שהמדינה מממנת את השירותים שהיא מעניקה לציבור הצמצום חריף במיוחד בהוצאה האזרחית, כלומר בהוצאות לחינוך, בריאות רווחה ואחרות.

המשמעות היא שאזרחי ישראל לא הרגישו למעשה את הצמיחה של המשק בשנים האחרונות בצורת שיפור ברמת השירותים שהם מקבלים מהממשלה. בנק ישראל מתייחס לכך בדוח ב-2015 כשהוא כותב כי "הגידול בתוצר (כלומר הצמיחה של המשק, ע.ב) מעלה את הכנסות האזרחים אשר מבקשים לצרוך שינויים ממשלתיים ברמה גבוהה יותר ומצפים לרשת ביטחון חברתית אשר תהיה מותאמת להכנסתם". אלא שבפועל, הגידול בהוצאה האזרחית פיגר בהרבה אחרי הגידול בתוצר.

השוואה בינלאומית מגלה עד כמה הצליחה מדיניות הידוק החגורה: אם ב-2007 שיעור ההוצאה הציבורית בישראל (ביחס לתוצר) היה קרוב לרמה הממוצעת ב-OECD, הרי שעד 2015 הוא עמד על 6 נקודות האחוז פחות מהממוצע של מדינות ה-OECD וישראל הייתה המדינה הלפני אחרונה בדירוג לפני ארה"ב. על הנתון הזה יש להוסיף את העובדה שחלק גבוה יחסית מההוצאה הציבורית בישראל מיועד לתקציב הביטחון ולהחזר חובות - כך שבסופו של דבר החלק שמופנה לשירותים אזרחיים עוד יותר קטן.

כלל ההוצאה נחקק לראשונה כאמור ב-2004 ביוזמת שר האוצר דאז, בנימין נתניהו, במטרה להקטין את יחס החוב של הממשלה. המטרה השנייה הייתה לצמצם את המגזר הציבורי בישראל, או "לעשות דיאטה" לאיש השמן. הכלל המקורי איפשר לאוצר להגדיל את תקציב המדינה בלא-יותר מ-1% לשנה, כלומר בקצב נמוך בהרבה משיעור הגידול הטבעי באוכלוסייה (1.8% לשנה).

כלל ההוצאה עודכן שלוש פעמים: ב-2006 הוא הוגדל ב-1.7%; ב-2011 קבע יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' מנואל טרכטנברג, נוסחה מורכבת שנועדה להוריד את יחס החוב מהתוצר ל-60%; ובעדכון האחרון מ-2013 נקבע כי היעד יהיה 50% יחס חוב תוצר. במתכונתו הנוכחית מאפשר הכלל לממשלה להגדיל את הוצאותיה משנה לשנה ב-2.6% בלבד, שהם כ-9 מיליארד שקל.

בכל שנה מתקשה האוצר להגביל את הגידול לסכום הזה כיון שרק "הטייסים האוטומטיים", או ההוצאות שגדלות בהתאם לגידול האוכלוסייה - כבר ממלאים את מסגרת הגידול המותרת שנקבעה. כתוצאה מכך שונה הכלל פעמים רבות בעת אישור התקציב, אך מרגע שנקבע מעולם לא נפרץ. בנק ישראל העיר בדוחותיו האחרונים כי "השינויים התכופים הנעשים בכלל ההוצאה משקפים את הקושי לצמצם עוד את ההוצאה הציבורית, ובעיקר האזרחית ביחס לתוצר".

מהו כלל ההוצאה?

מדובר בכללם שמגבילים את ההוצאה הציבורית, או את הגידול בהוצאה הציבורית, בדרך-כלל ביחס להוצאה של השנה הקודמת וללא קשר להכנסה. הדבר מסייע לממשלה לעמוד בפני לחצים פוליטיים להגדלת ההוצאות, אולם הוא עלול להביא לצמצום ההוצאה הציבורית ולהקטנת משקל ההוצאה הציבורית בתוצר, כלומר לפחות מעורבות ממשלתית בכלכלה, במקביל לצורך בקיצוצים בתקציב. 

צרו איתנו קשר *5988