הליכי גבייה מינהליים לא עוצרים מירוץ התיישנות בהליך אזרחי

מפלה לעיריית ירושלים בבית המשפט העליון, בסכסוך עם תושב העיר צבי פרידמן על חוב ארנונה בגובה 106 אלף שקל.

הסכסוך סביב חוב הארנונה של פרידמן, שצמח לממדים עצומים, החל עוד בשנת 2000 - עם משלוח התראות בדבר החוב על-ידי העירייה, עבר בשלוש ערכאות שיפוטיות והסתיים לאחרונה במפלתה של העירייה, אשר נרדמה בשמירה בכל הנוגע לגביית חובותיה וזניחת מסלול הגבייה האזרחי, באופן כזה שהעירייה לא תוכל לגבות את חוב הארנונה של פרידמן בבית משפט אזרחי.

התנהלות העירייה בסוגיה גררה ביקורת חריפה מצד שופט העליון ניל הנדל, אשר קבע כי עיריית ירושלים לא כלכלה את צעדיה נכון, תוך שעצמה את עיניה ונשענה על פרשנות הנוחה לה, חרף העובדה שידעה שפרשנות זו נמצאת במחלוקת בפסיקה ועלולה להוביל אותה להימצא בפני שוקת שבורה, עת היא תבוא בדרישה לגביית חובות מתושבי העיר.

המפלה, כאמור, הובילה את בית המשפט העליון לקבוע "הלכה" חדשה בתחום דיני ההתיישנות - "הלכת פרידמן" - במסגרתה נקבע כי הליכי גבייה מינהליים של חוב ארנונה שנקטה רשות מינהלית אינם עוצרים את מירוץ ההתיישנות לעניין הגשת תובענה אזרחית בשל אותו החוב.

בכך עשה בית המשפט העליון סדר בדיני ההתיישנות בהליכים האזרחיים לאחר שנים של פסיקות סותרות בנושא וחוסר ודאות שהתלווה לפסיקות אלה נוכח המחלוקת.

בפסק הדין דחה בית המשפט העליון את טענתה של עיריית ירושלים כי הליכי גבייה מינהליים שנקטה, "מקפיאים" את מירוץ ההתיישנות בהליך האזרחי, ותחת זו, קיבל את עמדתו של תושב העיר צבי פרידמן, אשר טען כי תביעת העירייה התיישנה נוכח חלוף הזמן.

אל עמדת פרידמן הצטרף היועץ המשפטי לממשלה, אשר הסכים לכך שהליכי הגבייה המינהליים לא יעצרו את מירוץ ההתיישנות בהליך האזרחי. יחד עם זאת, בית המשפט לא קיבל את בקשת היועץ המשפטי להחיל באופן פרוספקטיבי (מכאן ולהבא) את "הלכת פרידמן", וקבע בהתאם, שזו תחול גם על תובענות אזרחיות תלויות ועומדות שכבר הוגשו לבתי המשפט.

קביעה זו האחרונה, לצד ההלכה החדשה שנקבעה, עלולות להיות בעלות השלכות תקציביות לא מבוטלות על רשויות מקומיות, אשר ביקשו להסתמך על פרשנות קודמת שניתנה בסוגיה, ובכך, תימנע מהן כעת האפשרות לגבות חובות תושבים מקום שבו חובות אלה התיישנו, ותאלץ את מרביתן לרענן את הפרקטיקה שהייתה נהוגה עד כה, ובהתאם, להתחיל בהגשת תביעות אזרחיות לגביית חובות תושבים לצד נקיטת הליכים מינהליים.

ייצג את עצמו בשלוש ערכאות וזכה

זהו סיפורו יוצא הדופן של צבי פרידמן, תושב העיר ירושלים, אשר צבר בשנים 2008-2000 חובות ארנונה כבדים לעירייה בסך 106 אלף שקל, עקב סכסוך עם העירייה, כאשר העירייה מצידה "חשבה" שהיא לא שוקטת על שמריה ונקטה נגד פרידמן לאורך השנים הליכי גבייה מינהליים כגון משלוח התראות או עיקול נכסים - בין אם מכוח פקודת העיריות ובין אם מכוח פקודת המסים (גבייה).

בשנת 2015, משהבינה כי ההליכים המינהליים שנקטה נגד פרידמן לא נושאים פרי, שינתה העירייה טקטיקה והגישה לבית המשפט השלום בעיר תביעה בסדר דין מקוצר ובו דרישה לחייב את פרידמן בתשלום החוב.

פרידמן, אשר ייצג את עצמו בהליכים אשר הגיעו עד לבית המשפט העליון, לא התרגש מהרשות החזקה העומדת מולו, קיבל רשות להתגונן מבית משפט השלום וטען כי תביעת העירייה התיישנה, שכן חלפו למעלה מ-15 שנים מיום התגבשות החוב עבור השנה הראשונה (2000) ולמעלה משבע שנים ממועד התגבשותו ביחס לשנת החוב האחרונה (תחילת 2008).

בית משפט השלום בעיר (השופט א' נחלון) כערכאה דיונית; ובית משפט המחוזי בעיר (השופטת ש' רנר) כערכאת ערעור (שאותו הגישה העירייה), קיבלו את טענתו של פרידמן, וקבעו כי יש לדחות את תביעת העירייה מחמת התיישנותו של חוב הארנונה.

העירייה לא אמרה נואש ובאמצעות שני עורכי דין מטעמה, פנתה לבית המשפט העליון, ביקשה וקיבלה רשות לערער, תוך שבית המשפט העליון מנמק את היעתרותו במקרה זה, אשר נדחה על-ידי שתי ערכאות קודמות, בין היתר, בפסיקות הסותרות שניתנו בעבר בבתי המשפט השונים בשאלה - כיצד כללי התיישנות הליכי הגבייה המינהלית משליכים על מירוץ ההתיישנות בהליכי גבייה אזרחיים.

בית המשפט הוסיף כי לנוכח חוסר הבהירות המתגלעת דווקא במטריית דיני ההתיישנות, שבה קיימת חשיבות ראשונה במעלה לשיקולי ודאות ובהירות, יש משקל שבית המשפט העליון "ישמיע קולו בעניין" ויכריע בשאלה שבמחלוקת.

לשם כך, הורה השופט ניל הנדל על העברת בקשת העירייה לפני הרכב של שלושה שופטים, וביקש גם לקבל את עמדת היועץ המשפטי לממשלה בסוגיה זו.

"הליכי גבייה מינהליים אינם מאפסים את ההתיישנות"

בית המשפט זיקק את הסכסוך בין העירייה לפרידמן לשאלה - האם הליכי גבייה מינהליים שננקטו על-ידי רשות מינהלית - ובענייננו הליכים לגביית חובות ארנונה שננקטו על-ידי עיריית ירושלים - עוצרים את מירוץ ההתיישנות בהליך אזרחי, שננקט על-ידי הרשות המינהלית לשם גביית החוב?

השופט הנדל, אשר כתב את פסק הדין העיקרי בהסכמת יתר חברי ההרכב, ציין כי בקשת העירייה איננה "לאפס" את מירוץ ההתיישנות, דהיינו להתחיל מניינו מחדש, אלא מטרתה "להקפיא" את תנועת מחוגי השעון במשך תקופת נקיטת הליכי הגבייה המינהליים על-ידיה.

יחד עם זאת, השופט הנדל קבע כי אין מקום לגזור מעין גזירה שווה מעמדתו של הנשיא גרוניס לעניין סלומון ובכלל זו "חזקת האיפוס" (שנקבעה ביחס למירוץ ההתיישנות לנקיטת הליכי גבייה מינהליים ע"י רשות, בין אקטיביים ובין פסיביים), הקובעת כי פעולות גבייה מינהליות שנקטה רשות כנגד חוב, והחייב ידע או היה צריך לדעת עליהן, עשויות לעצור את מירוץ ההתיישנות המינהלי.

השופט הנדל התמקד בעניין זה בסעיפי חוק ההתיישנות ובראשם בסעיף 15 לחוק, שעליו ביקשה העירייה להסתמך בטענתה כי המונח "תובענה" בחוק ההתיישנות פורש בפסיקה ככולל אף הליכי גבייה מינהליים.

בית המשפט העליון הסביר כי סעיף 15 לחוק עוסק במצב שבו תובענה ראשונה בזמן נדחית על-ידי בית המשפט, באופן כזה שלא קיימת מניעה כי התובע יגיש תובענה חדשה באותה עילה, כאשר במצב זה קובע הסעיף כי התקופה שבה התנהלה התובענה הראשונה אינה נמנית במניין תקופת ההתיישנות.

לאחר שדן בהוראות הסעיף "ובלשון החוק", קבע השופט הנדל כי סעיף 15 והוראותיו עוסקים בהשעיית מירוץ ההתיישנות עקב הליך של תובענה (אזרחית) בלבד - ולא עקב הליך גבייה מינהלי, כפי שנקטה העירייה.

מכל מקום, הסביר העליון, לא ניתן לראות בהליכי גבייה מינהליים שנוקטת רשות מקומית כ"תובענה" שהוגשה ונדחתה, וזאת מהסיבה הפשוטה, ש"הליך גבייה מינהלי לא יכול להידחות, שכן העירייה תמיד יכולה לנקוט עוד הליכי גבייה מינהליים".

בית המשפט ביצע ניתוח תכליתי לטענת העירייה, ובכלל זו להסתמכותה על סעיף 15 לחוק, וקבע בין היתר כי תכליתו של הסעיף "היא למנוע את השימוש בכלי הדיוני הקשה של התיישנות, כלפי בעל דין שהפסיד את זמנו בניהול הליך לשווא, אך עודנו מעוניין למצות את זכויותיו".

בהתאם קבע בית המשפט כי המסקנה העולה היא כי חוק ההתיישנות אינו מאפשר לרשות להקפיא את מירוץ ההתיישנות באמצעות ביצוע הליכי גבייה מינהליים. תכליתו של הסעיף לדברי בית המשפט, שלובה באופן ניהול ההליכים בערכאה שיפוטית, ולא נובעת ממנה התוצאה של הקפאת מניין ימי ההתיישנות לנוכח נקיטה בהליכי גבייה מינהליים חד-צדדיים שונים, כגון משלוח התראות או התניית העברת זכויות בתשלום חוב.

"דלתי הליך מינהלי לא ננעלו"

חרף התוצאה הקשה לכאורה שמתלווה ל"הלכת פרדימן" בנוגע לגביית חובות על-ידי הרשויות, המונעת מהן הלכה למעשה להסתמך על הליכי גבייה מינהליים שנקטו בעבר במירוץ ההתיישנות בהליך האזרחי, מבהיר בית המשפט העליון כי ההכרעה כאמור, אינה סוגרת את כל "שערי הגבייה" בפני הרשות. "גם אם ננעלו דַּלְתֵי הליך אזרחי - דלתי הליך מינהלי לא ננעלו", קובע השופט הנדל בשפתו המליצית.

ההסבר לכך, לפי הנדל, נעוץ ב"חזקת האיפוס" שקבע בית המשפט העליון, אשר שודרגה בפסק הדין על-ידי הנדל, בכך שחיזק את "עמדת המיקוח" של הרשויות המקומית במסגרת הליכי גבייה מינהליים כנגד פרידמן ודומיו. זאת, בכך שקבע כי שככל ותעלינה כנגד רשות מקומית טענות התיישנות או שיהוי מינהליים ביחס להליכי גבייה מינהליים שנקטה - תקופת ניהולם של ההליכים האזרחיים לא תעמוד לרשות לרועץ ולא תבוא במניין הימים. קביעה זו, מציין בית המשפט העליון, נותנת מקום לאינטרס הציבורי בגביית חובות על-ידי העירייה.

עוד קבע בית המשפט כי "הלכת פרידמן" תחול באופן מיידי, בזמן שהוא מזכיר פעם נוספת כי נקודת המוצא העקרונית היא כי הלכה חדשה פועלת הן רטרוספקטיבית (בראייה לאחור) והן פרוספקטיבית (מכאן ולהבא).

בכך דחה את בקשת היועמ"ש כי זו תחול באופן פרוספקטיבי, נוכח הסתמכותן של הרשויות המקומיות על פרשנות קודמת שניתנה בסוגיה, וההשלכות התקציביות הבלתי מבוטלות העולות מההלכה החדשה על גבייתם של חובות המוערכים בסכומים גבוהים.

בית המשפט לא הסתפק בדחייה כאמור, וביקר בחריפות את התנהלות העירייה בסוגיה זו, תוך שהוא מציין ש"ניתן לומר כי רשות שלא כלכלה את צעדיה ומיהרה לפעול בגדר גבולותיו הברורים של חוק ההתיישנות - לא 'הסתמכה' על פרשנות הפסיקה, אלה בהשאלה, עצמה את עיניה ונשענה על הפרשנות הנוחה לה".

לאור התוצאה שאליה הגיע בית המשפט, ובהתחשב בכך שפרידמן לא היה מיוצג, חייב בית המשפט את העירייה לשלם 4,000 שקל לפרידמן.

לא מיותר לנחש כי להלכה החדשה תהיה השלכה רוחבית על כל הרשויות המקומיות בארץ, אשר תיצור פרקטיקה חדשה של הגשת תובענות אזרחיות לגביית חובות, לצד נקיטת הליכי גבייה מינהליים, על-מנת שעילות התביעה בקשר לחובות אלה לא תתיישנה, או לכל הפחות, מירוץ ההתיישנות בעניינן ייעצר.