לראשונה מאז בן גוריון: תפיסת הביטחון של נתניהו נחשפת והיא תעלה עוד מיליארדי שקלים

ראש הממשלה בנימין נתניהו עומד לפרסם תפיסת ביטחון לישראל, שתהיה הראשונה מסוגה מאז זו שכתב ראש הממשלה הראשון, דוד בן גוריון, ואושרה בממשלה ב-1953. כך על-פי מאמר שפרסם השבוע תא"ל (במיל') פרופ' יעקב נגל, לשעבר ראש המטה לביטחון לאומי בפועל, הנחשב למקורב לנתניהו, באתר מכון המחקר FDD ("הקרן להגנה על דמוקרטיות") בוושינגטון. מכון FDD נחשב למכון שמקורב לצד הרפובליקאי של המפה הפוליטית האמריקאית.

מקור המימון העיקרי לתוכנית הוא הגדלה של תקציב הביטחון במונחי תוצר, בשיעור של 2 או 3 עשיריות האחוז, כך שיעלה מ-5.7% כיום לסביבות ה-6% במהלך העשור הקרוב.

המשמעות של כל עשירית אחוז כזו היא תוספת תקציב של 1.25 מיליארד שקל כך שהגידול הכולל שמציע נתניהו עומד על 4-2 מיליארד שקל לשנה או כ-38 מיליארד שקל על-פני העשור. התייעלות בצבא אמורה להביא לחיסכון נוסף בסכום של כ-10 מיליארד שקל על-פני העשור. רעיון הצמדת תקציב הביטחון לתוצר הועלה במקור על-ידי מערכת הביטחון במסגרת המאבקים הרבים שניהלה מול האוצר, אך עד כה הצליח האוצר לבלום אותו.

בין החידושים בתפיסה החדשה, הקריאה של נתניהו לבנות כוח יבשתי משמעותי, "נוסף על השקעה חסרת תקדים במודיעין ובחיל האוויר". הדבר משמעותי לנוכח הוויכוח הציבורי על ההימנעות מכניסה יבשתית לעזה ושימוש בחיל האוויר במקום בלוחמת יבשה. לפי המאמר של נגל, "נתניהו מציין שחובה להבטיח מצוינות שכזאת גם בתחומי הרובוטיקה, רחפנים ושאר טכנולוגיות שמאפשרות לישראל לפעול בעומק שטח האויב".

תחום נוסף שבו מתמקד נתניהו הוא תחום הסייבר. נגל כותב על הצורך בהגנה על "תשתיות קריטיות" וכנראה מתכוון לפעילות הגנת הסייבר של ישראל, שנמצאת תחת אחריותו של מערך הסייבר הלאומי, הפועל במסגרת משרד ראש הממשלה. נגל מציין כי "נתניהו מאמין שישראל מוכרחה להבטיח את עליונותה בתחום הסייבר ותוך מציאת דרכים טובות יותר להגן על עצמה מפני ניסיונות דה-לגיטימציה וכדי לשפר את יחסי הציבור שלה".

 ארבעת היסודות של תפיסת הביטחון של נתניהו

מסמך כתוב בכתב ידו של נתניהו

על-פי המאמר של נגל, ראש הממשלה סיים את כתיבת הדוקטרינה החדה עוד בשנה שעברה ומאז הציג את הנקודות המרכזיות בה בוועדת השרים לענייני ביטחון (הקבינט) לגופים במערכת הביטחון ולוועדות הרלוונטיות בכנסת. השאיפה של נתניהו, כותב נגל, היא שהמסמך ישמש "מגדלור עבור הקהילייה הביטחונית בבואה להכין את תוכניותיה השנתיות וארוכות הטווח". חלקים ממסמך תפיסת הביטחון של נתניהו הוצגו לקבינט המדיני ביטחוני ב-15 באוגוסט 2018 במסגרת "תפיסת הביטחון 2030". 

מאז פורסמה תפיסת הביטחון הראשונה ב-1953, נעשו לפחות שלושה ניסיונות לעדכנה, האחרונה שבהם בידי ועדה בראשותו של דן מרידור, שמינה ב-2004 שר הביטחון דאז שאול מופז והגישה את מסקנותיה כעבור שנתיים במסמך בן 250 עמודים לראשי מערכת הביטחון.

תפיסת הביטחון החדשה של ישראל מבוססת על המסמך של בן גוריון, ומעדכנת אותה לנוכח ההתפתחויות האזוריות והטכנולוגיות. "על בסיס מה שניתן לחשוף מהחלקים הלא חסויים מהמסמך, רכיבים ממנו מהווים פשוט אשרור (קודיפיקציה) של הדוקטרינה, אך הם כוללים גם מספר קונספטים חדשים".

את תפיסת הביטחון החדשה של ישראל ניסח נתניהו בעצמו והיא כתובה בכתב ידו, בעזרת יועצים ובעזרת צוותו הקרוב, בהם המזכירות הצבאית והמטה לביטחון לאומי, ותוך התייעצות עם מומחים. המסמך נועד לשקף את תפיסתו הביטחונית של ראש הממשלה לאחר 13 שנה בתפקיד.

ישראל תכה במדינות המארחות טרור

נתניהו, על-פי מאמרו של נגל, מתאר את ביטחון ישראל כמושתת על ארבעה יסודות - הכוח הצבאי - המבוסס על הרתעה, התראה מוקדמת ויכולות הגנה והתקפה; הכוח הכלכלי - המבוסס על חיזוק הסקטור הפרטי, הסרת חסמים על המסחר וחיזוק הקשרים הכלכליים הבינלאומיים; הכוח הפוליטי -המבוסס על בריתות חזקות, הרתעה, שמירה על חופש הפעולה של צה"ל ועל שחיקת ההטיה האוטומטית של הרוב האנטי ישראלי בארגונים בינלאומיים; והכוח החברתי והרוחני - כוח העמידה של הציבור הישראלי.

ארבעת היסודות הללו רלוונטיים על-פי התפיסה הביטחונית בהתמודדות הן מול מדינות, הן מול גורמים לא מדינתיים והן מול ארגוני טרור. האיום הראשי, נכתב, הוא מאויב החמוש בנשק גרעיני ואחריו - פצצות מונחות, סייבר, שחיקה פוטנציאלית במוכנות העורף, וכן ניסיונות דה-לגיטימציה של ישראל באמצעות חרם מניעת השקעות וסנקציות (BDS) בבית הדין הבינלאומי או בערכאות דומות.

ההצלחה של ישראל בעתיד, על-פי נתניהו, תלויה בהמשך השקעה בכוח האדם ובטכנולוגיה. וכך נכתב במאמר: "ישראל חייבת לטפח את כוח האדם שלה ולהבטיח שצעירים מוכשרים יישארו בשירות הצבאי למשך זמן רב יותר". 

בתחום ההגנה על האזרחים מציין נתניהו הגנה נגד טילים, רקטות ומנהרות וטכנולוגיות מכשולים מתקדמות וכן טכנולוגיות שיבטיחו את המשכיות הפעולה של הצבא. 

כמו בניסיונות הקודמים לנסח את מדיניות הביטחון של ישראל, גם נתניהו, על פי נגל, מזהה את הצורך לשמור על מוכנות ל"מלחמה שבין המלחמות". עוד מבקש נתניהו לשמר את המדיניות של מניעת נפגעים אזרחיים ככל שניתן.

עם זאת, נכתב במאמר של נגל, "מדיניות זאת לא תחול על מתכנני התקפות טרור ולא תירתע מלהכות במדינות שמארחות את האויב ואת תשתיותיה הקריטיות אם יתרום הדבר לקיצור העימות". נגל מדגיש שנקודה זאת היא החשובה מכולן: "זהו מסר חשוב לעולם בדבר האופן שבו מתכוונת ישראל להגיב לאיומים קיומיים או לפעולות טרור גדולות. בעבר מפקדים צבאיים רמזו זאת בהצהרות, אך עתה נתניהו מקבע זאת במסמך".

באוצר מתנגדים לתוכנית להצמדת תקציב הביטחון לתוצר

במשרד האוצר מתנגדים להגדלה נוספת של תקציב הביטחון הנדרשת מיישום תפיסת הביטחון החדשה. ראשית טוענים שם כי הצבא יכול לחסוך הרבה יותר כסף באמצעות התייעלות וקיצוצים, כמו למשל קיצור שירות החובה לבנים לשנתיים, מכירת תדרים פנויים, מבנים ונכסי נדל"ן שבבעלותו.

במשרד מתנגדים במיוחד לרעיון של הצמדת תקציב הביטחון לתוצר של המשק וזו התנגדות רחבה יותר ועקרונית. כלכלנים באוצר ומחוצה לו טוענים שאיכות הביטחון שהמדינה אמורה לספק לאזרחיה אינה תלויה בגודל התוצר או הכלכלה שלה - אלא בהיקף האיומים: ברור שמדינה עשירה וחזקה שאינה ניצבת מול אויבים לא תקצה נתח גדול מתקציבה לצרכים ביטחוניים, כשם שברור שמדינה ענייה אך מוקפת אויבים תיאלץ להפנות לביטחון חלק ניכר מתקציבה המוגבל.

גם בישראל נקבע תקציב הביטחון עד היום בהתאם לתפיסת האיומים כפי שהוצגה על-ידי אגף המודיעין בצה"ל. לפי הצבא, התקציב הנוכחי מספק מענה סביר לאיומים על ישראל. יתרה מכך, לצבא עומדת הזכות, במסגרת תוכנית התקציב הרב-שנתית "גדעון", לבקש הגדלה משמעותית של תקציב הביטחון במקרה של "אירוע מז’ורי" - ועובדה שעד כה לא נעשה שימוש בזכות זו.

כלכלן בולט בודד אחד תומך ברעיון הצמדת תקציב הביטחון לתוצר ומתייצב מול קונצנזוס הכלכלנים המתנגד לו. זהו פרופ’ אבי שמחון, יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה. לדבריו, הוא הסתייג תחילה מהתוכנית, אולם נתניהו שכנע אותו לתמוך בה, מבלי לפרט את הנימוקים. כשנשאל באוגוסט אשתקד מהיכן יגיע הכסף להגדלת התקציב, השיב שמחון כי "המקור ב-2019 יהיה הגדלת הגירעון". בראיון לגל"צ הסביר שמחון כי "משמעות הדבר היא כי הגירעון יגדל בשנה הבאה ל-3.3%" והודה כי משמעות הדבר תהיה שהחוב הלאומי היחסי יגדל במונחי תוצר - אירוע שלילי מבחינת דירוג האשראי של ישראל.

 פרופ אבי שמחון / צילום: אוריה תדמור

הנימוק היחיד שכלכלנים מזכירים הוא השחיקה המתמשכת בגודל תקציב הביטחון במונחי תוצר - מאז תחילת שנות ה-80 ירד חלקו היחסי של תקציב הביטחון בתוצר מסביבות ה-25% בשנות ה-70 כאמור ל-5.7% כיום. הירידה הזו, שהושגה בזכות הסכם השלום עם מצרים ותוכניות קיצוצים בתקציב שהנהיגו ראשי ממשלה כמו יצחק רבין ושמעון פרס - נחשבת לאחד הגורמים המרכזיים לפריחת המשק בעשורים האחרונים - כפי שנתניהו יודע היטב.