מה אפשר ללמוד מארגזי המסמכים שמיקרוסופט שלחה לארץ, ולמה פירוק הענקיות זה לא בהכרח הדבר הנכון?

בשבוע שעבר זעזעו הרגולטורים את המניות של ארבע ענקיות הטכנולוגיה אפל, אמזון, גוגל ופייסבוק. דיווחים אודות חקירות של החברות ועל חלוקת עבודה בין משרד המשפטים האמריקאי לרשות הסחר הפדרלית (ה-FTC) גרמו לחשש אצל המשקיעים כי לאחר תקופה ארוכה, הרגולטורים התקדמו שלב נוסף בדרך לריסון הענקיות.

ברקע, גוברים הקולות שקוראים לפרק חלק מהחברות הללו ושותפים להם פוליטיקאים, אנשי אקדמיה, גורמים בתעשיית ההייטק (כולל בכירים לשעבר באותן חברות) ועוד. הבחירות לנשיאות ארה"ב שיתקיימו ב-2020 תורמות להקצנת השיח, בהובלתם של הפוליטיקאים הדמוקרטים. אליזבת' וורן, למשל, שמתמודדת להיות מועמדת המפלגה הדמוקרטית לנשיאות, קוראת שוב ושוב לפרק את הענקיות. 

"וורן עושה מעשה לא אחראי כי היא מדברת באופן נחרץ על 'שבירת' חברות. לדבריה, יש הרבה ניסיון בכך, אבל הניסיון בארה"ב עם פירוק חברות הוא נמוך. יש ניסיון מסוים אבל התוצאה לא הייתה טובה ועלתה הרבה מאוד כסף. אי אפשר למצוא דוגמא היסטורית לפירוק שהתוצאה שלו הייתה טובה. בסופו של דבר, השינויים הגיעו מחדשנות טכנולוגית", אומר פרופ' ברק אורבך מאוניברסיטת אריזונה. מחר ייערך באוניברסיטת תל אביב כנס ביוזמתו של אורבך, שיעסוק במדיניות ההגבלים העסקיים ביחס לכלכלה הדיגיטלית. הכנס, שנערך בשיתוף עם רשות התחרות (לשעבר הרשות להגבלים עסקיים), יימשך יומיים וישתתפו בו כלכלנים בכירים מישראל ומהעולם.

 פרופ' ברק אורבך צילום: באדיבות המרואיין

כדי להוכיח את הטענה שלו, אורבך מציג בפנינו מספר מקרים שבהם ניסו לרסן חברות בעלות עוצמה רבה. "בשנת 1911 הוחלט לפרק את חברת הנפט סטנדרד אויל, ששלטה בשוק האמריקאי, ל-37 חברות אזוריות. מה קרה? כל חברה הייתה חזקה באזור שלה, והן גם שיתפו ביניהן פעולה. אחרי הרבה שנים הן אף התמזגו חזרה לאקסון מובייל", אומר אורבך.

"דוגמא נוספת היתה בשוק הקולנוע - חמשת אולפני הסטודיו הגדולים בארה"ב החזיקו ב-95% מבתי הקולנוע. ב-1948, לאחר הליך שנמשך 15 שנה, הכריחו אותם למכור את כל בתי הקולנוע. כל מי שקנה מהם פשט את הרגל מכיוון שהטלוויזיה נכנסה לשוק. זה לא מקרי - הם הבינו שהשוק הולך להשתנות ולכן הסכימו להגיע לפירוק. אנשים מרגישים שהם ניצחו, כי זה פסק דין לטובתם, אבל היסטורית, הם ידעו מה הם עושים", הוא מסביר.

יש לחברות האלו יתרון על פני המדינה.

"חשוב שרגולטורים יבינו שהם לא יכולים לעצב את הכלכלה. אם הם רוצים לגבש מדיניות נכונה הם צריכים להיות מודעים ליכולות שלהם - אך גם להכיר במגבלותיהם. במיוחד קשה לחזות מה יהיו השינויים הטכנולוגיים.

"גם מבחינת המאבק המשפטי - על כל עורך דין חזק של הממשל האמריקאי, יש לחברות עורך דין יותר חזק. הממשלה תמיד יכולה להציע פחות כסף בהשוואה לחברות, ויש לה גם פחות גישה למידע. מבלי שיש לממשלה יכולת לנתח את המידע, אי אפשר לדעת איך הדברים פועלים באמת. לממשלה יש כוח כמעט בלתי מוגבל לבקש גילוי מסמכים, אבל הניתוח של המידע הוא מאוד מורכב - צריך בשביל זה יכולות ביג דאטה ברמה גבוהה וגם חוות שרתים לאחסון של המידע".

 רשות ההגבלים העסקיים בארהב פותחת פחות תיקים

אובדן מקומות עבודה ולא מחירים גבוהים

אורבך (49) למד לתואר ראשון באוניברסיטת תל אביב, ותארים שני ושלישי קיבל מאוניברסיטת הרווארד. באוניברסיטת אריזונה הוא מלמד כבר 15 שנים. לפני 20 שנה עשה סטאז' במה שנקרא אז רשות ההגבלים העסקיים בישראל. "באותה תקופה שלטה חברת מיקרוסופט בשוק המחשבים האישיים. שלחנו להם מכתב שאנחנו שוקלים להכריז עליהם כמונופול, וקיבלנו מהם כמות מכתבים מעורכי דין שברשות לא היה מקום פיזי כדי להכיל. חשבנו אז שבעתיד אנשים לא יאמינו שהייתה חברה שמחזיקה ב-95% מהשוק. אבל זה הכיוון של הכלכלה - יש הרבה חברות כאלה שמגיעות לנתחי שוק עצומים - עד כדי כך שאנחנו כבר לא מדברים על נתחי שוק אלא על נתחים מהכלכלה כולה", הוא אומר.

מה בעצם הטענות כיום כלפי ענקיות הטכנולוגיה? באופן כללי, שהן צברו עוצמה גדולה מדי, שהובילה אותן בעיקר לפגיעה בתחרות, לצד פגיעה בפרטיות. אולם אם בעבר פגיעה בתחרות הובילה לעליית מחירים, בכלכלה החדשה זה אינו המצב. "מבחינת חוקי ההגבלים עסקיים כיום אמזון תורמת לתחרות, היא לא מחסלת אותה. בסוף המאה ה-19 ריסוק התחרות הוביל למחירים גבוהים, והיום התוצאה היא אובדן משרות. חנויות כתיבה, למשל, בשבילי זה זיכרון ילדות, לא רואים בארה"ב חנויות כאלה. הצרכן יכול לקנות במחיר נמוך יותר באמזון, אבל לבעל החנות - אובדן העסק או מקום העבודה הוא טראומטי.

"זה במידה רבה שחזור של ההיסטוריה - המהפכה התעשייתית הובילה להקמת חברות גדולות כי הטכנולוגיה נתנה יתרון לגודל. עד אז כל העסקים היו קטנים - חנות, חקלאי, עגלון וכו'. שילוב המכונות בעסקים גרם לפאניקה אצל הציבור, כי באמת חשבו שלא יהיו משרות. ואכן, הרבה אנשים איבדו את מקום העבודה שלהם או הפכו להיות עובדים בחברות בבעלות של אחרים. בפעם הראשונה הם ראו חברות ענק, והם תפסו אותן כמקור הרשע. עכשיו אנחנו שוב בעידן כזה. השינוי הטכנולוגי מוביל לאובדן מקומות עבודה והרבה בתי עסק נעלמים. זאת מצוקה כלכלית אמיתית.

"לאנשים שמאבדים את מקום העבודה שלהם יש זכות בחירה פוליטית, וכך הפוליטיקאים יכולים לקבל תמיכה מציבור אנשים רחב. דונלד טראמפ נבחר בגלל זה, בגלל אנשים שאיבדו את המשרות שלהם או שהמשרות שלהם בסיכון גבוה. זה לא שטראמפ חושב איזו מדיניות כלכלית תגרום לו לעשות לציבור האמריקאי יותר טוב. הבעיה היא שפוליטיקאים מדברים בשפה דרמטית - 'נשבור את החברות האלו', אך המשרות לא יחזרו. צריך לחשוב מה עושים כדי להגן על העובדים הנוכחיים".

 מפגינים נגד פייסבוק מחזיקים בלון של אימוג'י/ צילום: רויטרס Stephen Lam

"הכלכלה שגשגה, ולא חשבו שצריך להתערב"

אחת הבעיות עימן מתמודדים הרגולטורים, ובזה גם יעסוק הכנס, היא העובדה כי הרגולציה הקיימת אינה מתאימה לכלכלה החדשה. הדבר נובע כאמור מכך שהפגיעה בתחרות אינה מובילה לעליית מחירים, אך גם בגלל המודל העסקי השונה של הכלכלה החדשה. אורבך מדגיש כי "החברות האלה מספקות הרבה דברים טובים, והשאלה היא איך אפשר למזער את הדברים השליליים. האם זה יהיה מושלם? לא. היינו שם, והפתרון לא היה פירוק של החברות הגדולות - אלא המצאת ההגבלים העסקיים".

איך מנתחים חברה כמו פייסבוק שהמודל העסקי שלה לא בנוי על תשלום מהמשתמשים עצמם?

"המשתמשים משלמים לפייסבוק הרבה מאוד, אבל במידע ובתשומת הלב שלהם. הכלים הכלכליים שיש לנו היום לא מתמודדים טוב עם המצב הזה. מובן מאליו שאנחנו צריכים לפתח לזה כלים, אולי בהגבלים העסקיים אך רובם לא - נושא הפרטיות למשל לא נמצא תחת התחום של הגבלים עסקיים. זה כמובן לא אומר שלא צריך להתמודד עם זה".

ההפרדה בין גופים כמו רשות ההגבלים עסקיים ורשות הפרטיות לא משרתת את הענקיות?

"במידה רבה זה נכון. היום היינו בונים את הגופים הרגולטוריים אחרת מכיוון שהכלים הרגולטוריים נבנו לטכנולוגיות אחרות. בארה"ב, ה-FTC אחראית גם על פרטיות וגם על הגבלים עסקיים - ויש בגוף המאוחד יתרונות וגם חסרונות. השאלה היא איך אנחנו מתמודדים הכי טוב עם השינויים. תיאורטית, הגוף המאוחד אמור לאפשר להגיע ליותר הישגים, אבל לא ניתן לצפות שגוף כזה בהכרח יפעל בצורה טובה יותר. באופן כללי, כולם יסכימו שצריך לשנות את המבנה הרגולטורי, אבל לא בהכרח יסכימו על המבנה החדש. איך עוברים לנקודה שמשנים? לעולם לא תהיה הסכמה רחבה ולכן צריך חשוב על ה-'second best reality' מכיוון שלוויכוחים עצמם יש מחיר גבוה".

אנשי ההגבלים העסקיים נרדמו בשמירה?

"אנחנו באיחור. במשך הרבה שנים החמצנו את העלות האמיתית של המצוקה הכלכלית של אנשים. התפיסה היתה שהשוק יתקן את המצב והיום אנחנו מבינים שזה ייקח זמן ויהיו לכך עלויות מאוד גבוהות. זה מאוד קשה להיות הראשון שמקדם שינוי, כי יחשבו שאתה מגזים. למשל, בעבר פערי הכנסה או הון היו נראים כמו דבר מופרך. חשבו שאנשים מרוויחים פחות כסף כי הם לא עשו משהו טוב בחיים או עבדו פחות קשה. השאלה היא כמה מהר ייקח לנו לעדכן את המדיניות, מהרגע שהבנו שצריך לשנות".

עם זאת, אורבך מזהיר מפני הפער הקיים כיום בין התפיסה הציבורית לזאת של בית המשפט העליון. "אחד מפסקי הדין המפורסמים בהיסטוריה, פסק דין לוכנר, עסק בחקיקה של מדינת ניו יורק בתחילת המאה ה-20 שאסרה על אופים לעבוד במאפייה יותר מכמות שעות מסוימת. המטרה הייתה למנוע מהם לישון במאפייה כדי שלא יהיה צורך בהתקנת ביוב וכדי שלא ישנו ליד הלחם. בית המשפט העליון היה אז די רדיקלי וביטל את החוק כי הוא היה נגד רגולציה - וזה ידוע כתקופה שחורה של בית המשפט האמריקאי. היום אנחנו שוב באותה תקופה - בית המשפט העליון הוא רדיקלי והציבור נמצא במצב אחר לגמרי".

יש טענות כלפי אמזון שהיא עושה סבסוד צולב - היא מסוגלת להוריד מחירים בשוק הקמעונאות הודות לרווחים מפעילות הענן שלה. לרשות ההגבלים העסקיים אין כלים להתמודד עם זה?

"הניתוח הקיים של הגבלים עסקיים לא עוסק בדברים האלה, מכיוון שהוא עוסק בשיווי משקל בשוק מסוים, ולא בהשפעות על שוק אחר. ניתוח של שוק הסיגריות לא לוקח בחשבון פגיעה בבריאות. בתקופה מסוימת - עד שנות ה-70 של המאה שעברה - כן ניתחו את ההשפעה הצולבת, והיה חשש מכוח מופרז במספר שווקים. למשל, אם יצרן נעליים קנה חנויות נעליים, אז חששו ממינוף של הכוח שלו".

זה לא המצב כיום?

"הפסיקו עם הגישה הזאת בגלל סיבות פוליטיות שנבעו בין היתר מכך שהכלכלה האמריקאית שגשגה כל כך לאחר מלחמת העולם השנייה, ולא הבינו איך יכולה להיות בכלל השפעה שלילית ולמה צריך להתערב".

אתה לא חושב שצריך לחזור לתפיסה הזאת?

"לחזור בטח לא. אני חושב שצריך לפתח כלים חדשים של הגבלים עסקיים. במידה מסוימת ההשפעה על שווקים אחרים צריכה להיות בבסיס הגישה החדשה, אבל אני לא יודע להגיד בדיוק מהי".

"לא צריך להגביל את אובר בישראל"

אורבך מציין כי אחת המטרות של הכנס היא לחבר את הגורמים המקצועיים בישראל למומחים שמובילים את קביעת המדיניות בעולם. "חשוב שישראל תהיה מסביב לשולחן בדיונים על טיפול בענקיות הטכנולוגיה", אומר אורבך. "אחד הדברים הראשונים שעשויים לקרות זה מהלכים לעצירת או הגבלת רכישות ומיזוגים. הסטארט-אפים הישראלים מכוונים לאקזיט ולכן זה רלוונטי לתעשיית ההייטק המקומית. רוב האנשים בתחום ההגבלים העסקיים יגידו שמדיניות המיזוגים שאישר הממשל האמריקאי היא מתירנית. להגיד לענקיות שהן יכולות לרכוש כל מה שהן רוצות זה מצב קיצוני, וכך גם לקבוע שהן לא יכולות לרכוש אף חברה. דיאלוג עם גורמים בהייטק הישראלי יעזור לארה"ב להבין איך ולמה טכנולוגיות מתפתחות פה, ובכלל.

"היום התחרות היא על פיתוח מוצרים, על מה תהיה הטכנולוגיה העתידית. צריך להבין, למשל, האם המצב הנוכחי פוגע בחדשנות עתידית? טכנית, חוקי ההגבלים העסקיים הנוכחיים כן כוללים בחינה של הנושא, אבל זה לא קורה כי החוקים עוצבו לכלכלה אחרת. אנחנו מדברים במשך עשרות שנים על איך הגבלים עסקיים מקדמים חדשנות טכנולוגית כי התפיסה היא שתחרות מובילה לחדשנות ופיתוח פתרונות טכנולוגיים מתקדמים יותר. הבעיה היא שהתעלמנו מהשאלה איך חדשנות משפיעה על הגבלים עסקיים. היום אנחנו מבינים שהחדשנות עשויה לפגוע בציבור הרחב. כשזה קורה, אז גם הפוליטיקה נכנסת למשחק, ולכך עלולה להיות השפעה שלילית על ההגבלים העסקיים".

"הדיאלוג עם אנשי הרגולציה האמריקאים צריך להתבצע בשיתוף עם רשות התחרות הישראלית. הם אלה שמכירים את הנושא ואת הגורמים המקצועיים בחו"ל, ויכולים לחבר את אנשי ההייטק הישראלים לרגולטורים בחו"ל", אומר אורבך.

"בנוסף, בישראל עדיין שולטת הכלכלה הישנה, ואין פה שירותים כמו למשל אמזון או אובר. ההשלכות של כניסת הטכנולוגיה החדשה יהיו כואבות מאוד - מבחינת סגירת עסקים - אבל היתרון באיחור הזה הוא שניתן להסתכל מה קורה במדינות אחרות. זאת הזדמנות היסטורית של ישראל. צריך להתחיל לחשוב איפה יש משרות, ולהבין מה ניתן לעשות כדי לעזור לאלה שעומדים לאבד את המשרות שלהם. הפתרון הוא לא הגבלה של הטכנולוגיות החדשות, כי הן כן יתרמו לכלכלה הישראלית".