מצב אי-השוויון בישראל לא כל כך נורא כמו שמספרים לנו

ד"ר מיכאל שראל, לשעבר הכלכלן הראשי במשרד האוצר ומי שעומד היום בראש פורום קהלת לכלכלה, מנהל מאבק ארוך נגד השתרשות הנרטיב של האי-שוויון בישראל, שלפיו המצב כאן חמור ואנחנו בתחתית הדירוג של מדינות OECD. זה הנרטיב שמציגים בבנק ישראל ובמוסד לביטוח לאומי והשתרש באופן טבעי בעיתונות הכלכלית. אני מסכים עם שראל בעניין הזה. לא פעם כתבתי שחל שיפור משמעותי בנתוני האי-שוויון בישראל בשנים האחרונות, שלא בא לידי ביטוי בסיקור הכלכלי, מה גם שאיכות הנתונים שעליהם מבוססים הנתונים המקובלים אינה טובה כל כך להערכתי.

עבודה חדשה של שראל וגלעד גייבל מבקשת לפוצץ את בועת הנתונים, והיא עושה זאת בהצלחה. תחילה, מתמצת שראל את לב הבעיה: "ראוי שמוסדות, ארגונים ואמצעי תקשורת המפרסמים נתונים וניתוחים לגבי מדדי שוויון יבינו את המשמעות של המדדים השונים ושל הפערים ביניהם, ויפסיקו לטעות ולהטעות את הציבור ואת קובעי המדיניות". השורה התחתונה של העבודה: נתוני האי-שוויון בישראל אינם כה גרועים כפי שנוטים לחשוב. אנחנו בסך הכל במקום טוב וסביר.

לפי העבודה של שראל וגייבל, הרקע לטענות על מצבנו הרע במדדי האי-שוויון הוא שהמדדים בישראל מציגים תמונות שונות למדי של ההכנסה הכלכלית (הנובעת משכר עבודה ומהכנסות מהון) ושל ההכנסה נטו (השווה להכנסה הכלכלית בניכוי תשלומי מסים ישירים ובתוספת תשלומי העברה כגון תשלומי קצבאות). בדרך כלל מציגים שני מדדים של אי-שוויון: הראשון הוא מדד ג'יני המתייחס להכנסה הכלכלית, שלפיו רמת האי-שוויון בישראל היא מהנמוכות, מקום 28 מתוך 36 מדינות OECD - כלומר, המצב לא רע כלל וכלל, אפילו מצוין; המדד השני הוא מדד ג'יני המתייחס להכנסה נטו, שלפיו ישראל רמת האי-שוויון בישראל היא מהגבוהות ביותר, מקום 9 מתוך 36. זה המדד שבא לידי ביטוי בסיקור הכלכלי, ולפיו מצבנו רע, רע מאוד, למרות השיפור שחל בשנים האחרונות.

בלוף הלפני והאחרי

לכאורה, מדדי האי-שוויון לפני תשלומי העברה (מצבנו טוב) ואחריהם (מצבנו רע) משקפים את מדיניות הממשלה ביחס לאי-שוויון, כלומר, הצעדים שהיא נוקטת לצמצום האי-שוויון באמצעות קצבאות, לדוגמה.  הפרשנות הנפוצה היא שההכנסה הכלכלית מייצגת את האי-שוויון לפני התערבות הממשלה, בעוד שההכנסה נטו מייצגת את האי-שוויון הסופי, אחרי התערבות הממשלה.

על פי הפרשנות הזאת, במדינה שבה הממשלה פועלת רבות להפחתת האי-שוויון באמצעות חלוקה מחדש של ההכנסות (מיסוי ישיר גבוה ותשלומי העברה נדיבים) יש לצפות לפער גדול בין שני המדדים, בעוד שבמדינה שבה הממשלה פועלת מעט להפחתת האי-שוויון יש לצפות לפער קטן בין המדדים. הטענה היא שהפער הקטן יחסית בין שני המדדים בישראל מלמד שמדיניות החלוקה מחדש בישראל דלה ביחס למדינות מתקדמות אחרות, ולכן יש לשקול העלאת מסים כדי לממן הגדלה בתשלומי ההעברה לשכבות החלשות וכך לקדם שוויוניות. זו תפיסה שד"ר קרנית פלוג, הנגידה הקודמת, קידמה הן בהופעותיו הציבוריות והן בעבודות המחקר של הבנק.

שראל מציין במפורש את הדוח השנתי של בנק ישראל כמייצג של הפרשנות הזאת וכותב: "היא מלווה דרך קבע תרשימים ולוחות שאותם מפיקים מוסדות בינלאומיים ומקומיים רבים, וכמו כן נפוצה מאוד במאמרי דעה של עיתונאים וכותבים בתקשורת הכלכלית. לפרשנות הזאת יש השפעה רבה על דעת הקהל בכלל ועל דעתם של קובעי מדיניות בפרט, וכך משפיעה באופן מהותי על המדיניות הכלכלית-חברתית".

שראל טוען שהפרשנות הזאת טעות ביסודה והיא אינה מבוססת על הנחות סבירות כלל וכלל. "היא מניחה כי (1) ההכנסה הכלכלית מייצגת את מצב המשק לפני התערבות הממשלה ו-(2) שכל הפער בין ההכנסה הכלכלית להכנסה נטו נובע אך ורק ממדיניות החלוקה מחדש של הממשלה", הוא כותב.

שראל מסביר מדוע ההנחות שבבסיס העבודה של בנק ישראל אינן סבירות: "ראשית, ההכנסה הכלכלית בוודאי מושפעת ממדיניות החלוקה מחדש של הממשלה. אילו ממשלה תבחר להגדיל את שיעורי המס ואת גובה תשלומי ההעברה לשכבות החלשות, כל אדם בגיל העבודה ישקול מחדש כמה שעות הוא רוצה לעבוד תמורת השכר שהוא מסוגל לקבל, בהתחשב בסך המסים שיהיה עליו לשלם; או אולי אף לבחור שלא לעבוד כלל ולקבל את מלוא סל התמיכה בחלשים. כלומר, מדיניות החלוקה מחדש היא גורם שמשנה באופן ישיר את היצע העבודה ואת הכנסתם הכלכלית של משקי הבית. לפיכך, מדדים המבוססים על ההכנסה הכלכלית אינם מייצגים את מצב המשק לפני התערבות הממשלה, אלא לאחר ההתערבות. המינוח 'לפני' בהקשר זה משקף תפיסה שלפיה אנשים ומשקי בית לא מגיבים כלל לתמריצים כלכליים. תפיסה זו עומדת בניגוד לאין-ספור עדויות לכיוון ההפוך. דוגמה בולטת לכך מהווה הצמצום הניכר באי-שוויון בהכנסה הכלכלית בישראל לאחר השינוי החד במדיניות ב-2003, שבמסגרתו הופחתו מסים על עבודה וקוצצו תשלומי העברה לאוכלוסייה בגיל העבודה. בעקבות הפחתות וקיצוצים אלה גדלה מאוד ההשתתפות בשוק העבודה ושיעורי התעסוקה של קבוצות אוכלוסייה שקודם לכן התפרנסו מקצבאות, והאי-שוויון בהכנסה הכלכלית של משקי הבית הצטמצם בחדות בשנים שלאחר 2003, בניגוד למגמה של התרחבות בעשור שקדם ל-2003".

במילים אחרות, שראל אומר שהשימוש במונחים כמו "לפני" ו"אחרי" הוא בעצם בלוף. ה"לפני" הוא בעצם גם "אחרי".

גם הדמוגרפיה משנה את התמונה

הנימוק השני של שראל נוגע לנתונים דמוגרפיים שעלולים לעוות מאוד את הנתונים: "אפילו אם נניח לשם פשטות שמשקי בית לא משנים את היצע העבודה שלהם בתגובה לשינוי במדיניות החלוקה מחדש, ההפרש בין ההכנסה הכלכלית ('לפני') להכנסה נטו ('אחרי') מושפע מגורמים רבים אחרים, מלבד מדיניות החלוקה מחדש של הממשלה. דוגמה בולטת היא הדמוגרפיה. קשישים, למשל, עובדים פחות מצעירים ומכניסים בממוצע מעט משכר עבודה. כמו כן, במדינות רבות מועברים לקשישים כספים על בסיס קצבאות זקנה או פנסיה ממלכתית. נבחן, אפוא, שתי מדינות בעלות מדיניות חלוקה מחדש זהה לחלוטין, אך התפלגויות גילים שונות - במדינה הראשונה יש שיעור קשישים גבוה, בדומה למדינות מערב אירופה, ובמדינה השנייה שיעור קשישים נמוך יחסית, בדומה למדינת ישראל. במדינה הראשונה ישנם קשישים רבים בעלי הכנסה נמוכה (או אפסית) מעבודה אך מקבלים תשלומי העברה מהמדינה. נמצא שבמדינה זו הפער בין מדדי אי-השוויון יהיה גבוה. במדינה השנייה ישנם מעט קשישים, לכן הפער בין מדדי האי-שוויון יהיה נמוך. כלומר, ההפרש בין מדדי האי-שוויון המבוססים על ההכנסה הכלכלית ועל ההכנסה נטו תלוי בהתפלגות הגילים של האוכלוסייה. כך, כיוון שבישראל יש יחסית מעט קשישים, ובגרמניה יש הרבה קשישים, בגרמניה תהיה קפיצה משמעותית בין הג'יני לפי ההכנסה הכלכלית לג'יני לפי ההכנסה נטו, ובישראל לא תהיה קפיצה כזו".

שראל ממשיך ומונה גורמים נוספים המשפיעים על ההפרש בין מדדי האי-שוויון, כמו שיעור האבטלה במשק שעשוי להיות בעל השפעה רבה מאחר שמדינות רבות מעבירות כספים למובטלים על בסיס דמי אבטלה וקצבת הבטחת הכנסה. הוא מביא לדוגמה השוואה בין ישראל לספרד. כיוון שבישראל יש מעט מובטלים ובספרד יש הרבה מובטלים, בספרד תהיה קפיצה משמעותית בין הג'יני לפני ההכנסה הכלכלית לג'יני לפי ההכנסה נטו, ובישראל לא תהיה קפיצה כזאת. השורה התחתונה: הן הדמוגרפיה והן שיעורי האבטלה הם פקטור משמעותי שלא מובא בחשבון כלל בניתוחים הכלכליים של בנק ישראל.

שראל ובייגל ערכו ניתוח סטטיסטי שבו הם "ניכו" את ההשפעות של שיעורי האבטלה ושיעורי הקשישים. המסקנה שלהם היא חד-משמעית: "מדד מותאם של מדיניות החלוקה מחדש לגורמים שמנינו מראה שמצבה של ישראל ביחס למדינות אחרות סביר למדי... ישראל מדורגת במרכז מדינות ה-OECD, קרוב מאוד לממוצע".

שראל תוקף לא רק את השימוש שמוסדות כמו בנק ישראל והמוסד לביטוח לאומי (אם כי הוא אינו נוקב בשמו המפורש) עושים בנתונים אלא גם את התירוץ המקובל ש"כך זה מקובל וגם מוסדות בינלאומיים נוהגים לעשות זאת". הוא טוען שזהו "תירוץ עלוב ולא משכנע".

ראוי, אם כן, שמוסדות, ארגונים וכלי תקשורת המפרסמים נתונים וניתוחים הנוגעים למדדי האי-שוויון יפסיקו לטעות ולהטעות את הציבור ואת קובעי המדיניות. בהקשר זה, ודאי שתירוץ כמו "אבל כך מקובל, גם מוסדות בינלאומיים נוהגים לעשות זאת" הוא תירוץ עלוב ולא משכנע.

אני מניח שהדיון הנוקב בין כלכלנים על איכות הנתונים ומשמעותם יימשך. אני רק מקווה שהטענות של שראל יקבלו משקל דומה לזה שמקבלים אלה שממנפים את הנתונים של הביטוח הלאומי ושל בנק ישראל לצרכים פוליטיים, על ידי הצגה מגמתית מאוד של נתוני האי-שוויון. שראל מייצג לא רק קול מנומק, הוא גם מייצג קול שמעדיפים לא לשמוע ולא להשמיע. חבל.