מבקר המדינה: מתווה החל"ת הקדים את "פשיטת הרגל" של ביטוח לאומי

המבקר אנגלמן מתריע כי התחזיות הקודרות על התאפסות קרן הביטוח הלאומי ככל הנראה יתממשו מוקדם מהצפוי - כבר ב-2043 • לפי הדוח, ליווי אקטוארי נחסך מתהליכים בעלי השפעות ארוכות-טווח על תקציב המדינה, כולל הליכי חקיקה בתחום דמי האבטלה נוכח משבר הקורונה

המוסד לביטוח לאומי / צילום: אייל פישר
המוסד לביטוח לאומי / צילום: אייל פישר

בתחילת שנת 2043 (בתרחיש אופטימי) הביטוח הלאומי לא יוכל לשלם קצבאות לציבור - כך צופה מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן.

בדוח שמתפרסם היום (ג') הוא בחן בין היתר, את השאלה כיצד השפיעה מגפת הקורונה על היכולת של ישראל לעמוד בהתחייבויות הכספיות שלה, ומצא במקרים רבים כי לא ניתן ליווי אקטוארי לתהליכים מהותיים בעלי השפעה ניכרת על תקציב המדינה ועל היקף התחייבויות הממשלה. לא ניתנה הערכה אקטוארית להחלטות בעלות השפעה ניכרת על האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי, להגדלות האחוזיות של הפנסיה התקציבית לפורשי צה"ל, או בעת חתימה על הסכמי שכר במגזר הציבורי.

הקדמת מועד התאפסות קרן הביטוח הלאומי

בשנים האחרונות פורסמו מספר פעמים תחזיות עגומות לפיהן בשנים 2044-2045 לא יישארו לביטוח הלאומי עודפים לכיסוי הגירעון שלו, קרן הביטוח הלאומי צפויה להתרוקן כליל ולא תוכל עוד לשלם קצבה אחת שחוקה.

כעת חושף מבקר המדינה כי מניתוח ראשוני שביצע אקטואר הביטוח הלאומי, עולה כי הקורונה צפויה להקדים את מועד התאפסות הקרן בכשנה וחצי, לתחילת 2043. המשמעות - תשלומי החל"ת הגורפים שהוענקו בצל המגיפה, הקדימו את מועד "פשיטת הרגל" של המוסד לביטוח הלאומי.

מהדוח עולה, כי על אף הגירעון, הליכי החקיקה בתחום דמי האבטלה לא לוו על ידי אקטואר הביטוח הלאומי. עד נובמבר 2020, לא נעשתה בחינה אקטוארית של השינויים בצל הקורונה, כולל הבולט שבהם - מתווה החל"ת.

רק לאחר מועד סיום הביקורת שערך אנגלמן, בדצמבר 2020, הוצגה ההערכה על הקדמת התאפסות הקרן לוועדת הכספים של הביטוח הלאומי. הערכה שהסתמכה על התרחיש האופטימי שבו הקורונה תשפיע על התשלומים עד שנת 2021 בלבד.

דוח המבקר סוקר בעיקר את התקופה שקדמה למגפת הקורונה, אשר כידוע העמיקה את מצבת ההתחייבויות של ישראל. על פי הדוח, סך התחייבויות המדינה בסוף שנת 2019 עמד על 2,920 מיליארד שקל - גידול של כ-14% לעומת סוף שנת 2018. עיקר הגידול נבע מסעיף התחייבויות בגין זכויות עובדים ומסעיף עתודות בגין אירועי ביטוח המושפעים, בין היתר, מחישובים אקטואריים.

על פי דוח מבקר המדינה, עודף ההתחייבויות של הביטוח הלאומי על הנכסים עומד על כ-1.6 מיליארד שקל, כאשר הגירעון הנצבר של הביטוח הלאומי בסוף 2019 עומד על 586 מיליארד שקל, ונובע בעיקר מהתחייבויות הביטוח הלאומי בגין זכויות עתידיות שנצברו למבוטחים עד מועד עריכת הדוחות הכספיים. קרנות הביטוח הלאומי, המייצגות את התחייבויות הביטוח הלאומי לציבור, גדלו בין השנים 2014-2019 בכ-70%.

עוד עולה מהדוח, כי אף שקצבאות הילדים משולמת על פני 18 שנים עבור כל ילד, הדוחות הכספיים של המדינה אינם כוללים את ההתחייבות הביטוח הלאומי בגינן.

"אין אקטואר ממשלתי המייעץ לממשלה טרם קבלת החלטות בעלות השלכות תקציביות ארוכות-טווח, ואין מדיניות אקטוארית אחידה ומקובלת בין הגורמים השונים", קבע המבקר. בשורה התחתונה - למרות שהתחייבויות המדינה לטווח הארוך בשנת 2019 חולשות על פני תחומים שונים, וחרף ההשלכות הכספיות על ניהולה הפיננסי של המדינה בשגרה, ועל אחת כמה וכמה נוכח משבר הקורונה, לא נעשו בחינות אקטואריות מלאות ומקיפות של התחייבויות המדינה לטווח הארוך. 

צה"ל ממשיך לחלק "הגדלות רמטכ"ל"

המבקר מתייחס בדוח גם לאופן בו נבחנו באוצר השפעות התחייבות המדינה לפנסיה תקציבית ומציין כי למרות שהגידול בהתחייבות המאזנית של המדינה לתשלום הפנסיה התקציבית בעשור האחרון עמד על כ-270 מיליארד שקל, לא נעשתה עבודה אקטוארית משמעותית לבחינת ההשלכות.

בדיקת התחשיב האקטוארי על ידי היועץ האקטוארי של משרד האוצר מבוססת על חישוב מדגמי בלבד. היועץ אינו חותם על הצהרות נאותות הנתונים או על ביצוע הבקרות. כמו כן, נמצאו ליקויים בהנחות היסוד שעליהן מבוסס התחשיב האקטוארי בתחום הפנסיה התקציבית, לרבות בנושא ההתאמות בלוחות התמותה שבהם נעשה שימוש; היעדר התייחסות לוותק העובד כגורם המשפיע על הסתברות גידול השכר שלו; וכן ליקויים בהנחות בדבר פרישת עובדים, ובכלל זה פרישה מוקדמת, עזיבה והקפאת זכויות.

כל זאת, למרות שהתחייבויות המדינה נטו לפנסיה תקציבית, נכון לדצמבר 2019, מהוות כ-27% מכלל התחייבויותיה. עוד מציין המבקר, כי הדוחות הכספיים של המדינה אינם כוללים ניתוחי רגישות חרף הוראות התקינה החשבונאית הממשלתית הבין-לאומית. ניתוחי רגישות, שערך משרד מבקר המדינה בעצמו, מצביעים על כך שלהנחות היסוד בבסיס התחשיב האקטוארי השפעה של ממש על שיעור התחייבות המדינה לפנסיה התקציבית. כך, עלייה של 1% בשיעור הריבית מביאה להקטנת היקף ההתחייבות בכ-14.6%.

המבקר מציין בדוח כי צה"ל ממשיך לחלק, ללא הסדרה, הגדלות רמטכ"ל לפורשי הצבא הנהנים מפנסיה תקציבית. על פי הדוח, במהלך השנים אישרו הרמטכ"לים לפורשים בקבע הגדלה של אחוזי הפנסיה בהתאם למנגנון "הגדלות הרמטכ"ל".

עד שנת 2017 ניתנו לפורשים הגדלות רמטכ"ל עד שיעור של 19%, ולאחר מכן הוגבלו הגדלות אלה ל-10%. בפועל עמדו הגדלות הרמטכ"ל בשנים 2017-2018 בממוצע על 8.89% ו-9.53%, בהתאמה, ובשנת 2019 על 8.8%. על פי אומדן משרד האוצר, ההוצאה השנתית מתקציב המדינה בגין הגדלות הרמטכ"ל לכלל הפורשים עומדת על למעלה ממיליארד שקל.

המבקר מציין שוב ושוב לאורך הדוח כי לא נמצאו חישובים אקטואריים בנוגע להשפעת ההגדלות האחוזיות על החבות האקטוארית לפנסיה התקציבית בצה"ל, ועל העלות המצטברת בתקציב המדינה. מדובר בליקוי עליו התריע המבקר בדוחות קודמים, ובביקורת המעקב בנושא זה מצא מבקר המדינה חוסר שיתוף-פעולה בין משרד האוצר לבין צה"ל ומשרד הביטחון בכל הנוגע לחישוב החבות האקטוארית של משרתי הקבע וגמלאי צה"ל, ובכלל זה הגדלות הרמטכ"ל.

אך זה לא הליקוי היחיד שלא זכה לתיקון למרות התרעות המבקר. נתונים בהיקף כספי נרחב עדיין חסרים בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל. בניהם שווי קרקעות שעומד על כ-590 מיליארד שקל, ונכסים מוחשיים שנאמד בכ-5.8 מיליארדים.  כמו כן, צוין בדוח, כי הדוחות הכספיים של המדינה עדיין אינם כוללים את נתוני כל הישויות הממשלתיות.

מדוברות משרד האוצר נמסר בתגובה: "ממשלת ישראל נמצאת בשלבי השלמת רפורמה מקיפה בחשבונאות הממשלתית, שעיקרה אימוץ הדרגתי של התקינה החשבונאית הבינלאומית למגזר הציבורי (IPSAS) ויישומה במשרדי הממשלה.

"התחייבות הממשלה לתשלומי הפנסיה התקציבית של עובדי המדינה נערכת בליווי אקטואר חיצוני על בסיס הנחות יסוד הנבחנות אחת לתקופה ואילו התחייבויות בגין חלק מענפי המוסד לביטוח לאומי מחושבות על ידי אקטואר המוסד לביטוח הלאומי.

"החשב הכללי מוביל תהליך של שיפור מתמיד בהתחייבויות ארוכות הטווח בדוחות הכספיים, תוך הקפדה על גילוי נאות ושקיפות, בין היתר באמצעות תהליך של תרגום תקינה חשבונאית בינלאומית למגזר הציבורי ופרסום תקני חשבונאות ממשלתיים ישראלים לרבות בנושא התחייבויות ארוכות טווח.

"כמו כן, אגף החשב הכללי יבחן את הערות מבקר המדינה בנושא הסדרה מקצועית בקשר לטיפול האקטוארי, הצגת ניתוחי רגישות נוספים בדוחות הכספיים של הממשלה ובחינת ההנחות האקטואריות בנושאי ותק ושיעורי פרישות ועזיבות עובדים.

"באשר לסוגיית הגדלות הרמטכ"ל, הסוגיה תלויה ועומדת בדיון משפטי בבג"צ, אנו נמשיך לפעול מול צה"ל לצורך יישום ההמלצה לערוך אומדן מבוסס בגין חבות זו, בכפוף לשיתוף פעולה מצידם".

צרו איתנו קשר *5988