מחצבות | ניתוח

למרות שנכשלה בשיווק המחצבות, רשות מקרקעי ישראל תמשיך להיות אחראית עליהן

בעבר כבר קבעה ועדה בראשות רם בלינקוב שיש להוציא את המחצבות מידי הרשות, אך ועדה חדשה בראשות מנכ"ל משרד השיכון נוטה להגיע למסקנות הפוכות • בינתיים יש מחסור במחצבות בישראל, חומרי הגלם מתייקרים ואת המחיר נשלם בתשתיות ובדירות

מחצבה בשוהם. המחסור הצפוי בחצץ צפוי להחמיר / צילום: שלומי יוסף
מחצבה בשוהם. המחסור הצפוי בחצץ צפוי להחמיר / צילום: שלומי יוסף

לפני מספר שבועות קיים שר בינוי והשיכון, יעקב ליצמן, פגישה לא שגרתית עם הממונה על התקציבים באוצר לשעבר ויו"ר נת"ע כיום, רם בלינקוב. את הפגישה זימן ליצמן, שביקש לשוחח עם בלינקוב על ועדה שבראשה עמד באמצע העשור הקודם (ועדת בלינקוב), שעסקה בכשלי תחום המחצבות בישראל. המלצות הוועדה שגובשו למסמך מעולם לא נחתמו על ידי נציגי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) והאוצר, כך שהעבודה הנרחבת לא הפכה לדוח רשמי.

● מחצית מפסולת הבניין בישראל לא ממוחזרת

ביקורת שנשמעה בעבר בעניין הזה גרסה כי לרמ"י לא היה אינטרס לחתום על הדוח, היות שאחת מההמלצות הייתה להוציא את התחום משליטתה ולהעבירו למשרד האנרגיה, שכיום מופקד רק על פעולות התכנון והרישוי בתחום, בעוד שברמ"י מופקדים על השיווק והתקבולים, שעשויים להגיע לסכומים גבוהים. כך למשל במרץ השנה נכנסו לקופתה קצת יותר מרבע מיליארד שקל מהזוכה במכרז (חברת אליקים בן ארי) לתפעול מחצבת "רוויה" שבעמק המעיינות.

מילון מושגים

חצץ (אגרגט)
סלע המופק ממחצבה, הגדול משני מילימטר וקטן מ־57 מילימטר. משמש לבטון, אספלט, מצע לכבישים

תמלוג
תשלום שבעל הקרקע משלם תמורת היתר לחיפוש משאבי טבע ולהפקתם

מדד סלילה וגישור
מדד חודשי שמתפרסם ע"י הלמ"ס ומחשב את עלות הסלילה והאחזקה של מקטעי כבישים

ברקע לפגישת ליצמן ובלינקוב נמצאים דיוניה של ועדת פינס, על שמו של מנכ"ל משרדו של ליצמן יאיר פינס. כמו הוועדה של בלינקוב, גם זו של פינס קמה כתוצאה מהחלטה שקיבלה מועצת מקרקעי ישראל מדצמבר האחרון. מדובר בוועדה בין משרדית שכוללת בין היתר נציגים מרמ"י, ממשרדי המשפטים, האוצר, הגנת הסביבה ועוד. בהחלטה להקמת הצוות נכתב: "יבחן את חסמי התכנון והשיווק של אתרי כרייה וחציבה, לרבות גיבוש המלצות בעניין צעדי מדיניות נדרשים לקידום אספקה סדירה של חומרי גלם בהתאם לצורכי המשק".

ממידע שבידי גלובס עולה כי הוועדה פעלה תחילה באופן אינטנסיבי וההמלצות גובשו, אלא שפרסומן מתמהמה. גורם שמקורב לנושא אמר לגלובס כי בניגוד לוועדת בלינקוב, ההמלצה המסתמנת כעת היא כי רמ"י תמשיך להיות הגורם האחראי על התחום. לדעת גורמים שונים בענף, השארת התחום בידיה היא בכלל הבעיה השורשית בתחום שמשמעותו נרחבת במיוחד לבנייה בדגש על פיתוח תשתיות בשנים הקרובות. אז איזו ועדה טועה? גלובס עושה סדר.

מחסור עתידי של מאות טונות חצץ

ענף המחצבות מגלגל כ-2.5 מיליארד שקל בשנה ופועלות בו כמה מהחברות הגדולות ובעלות ההשפעה בישראל כמו שפיר, רדימיקס והנסון. החומרים העיקריים שמופקים במחצבות שונות הם אגרגט לחצץ, חול וגיר לייצור מלט. החצץ הוא החומר החשוב ביותר שכן הוא משמש ליצירת בטון (לצד מלט) שמיועד לבניינים ולתשתיות. חצץ הוא גם חומר יסוד באספלט ובמצע לכבישים.

"משאב החצץ המהווה כ-80% מכלל פעילות הכרייה והחציבה, הוא המקור העיקרי של חומרי הגלם לענפי הבנייה והסלילה במשק, אשר עליו מתבסס הפיתוח הפיזי של מדינת ישראל, ועל כן מהווה כלי חיוני להשגת שגשוג, פיתוח כלכלי ורווחת פרט בהווה ובעתיד", נכתב בדוח של רמ"י מדצמבר האחרון, שעסק בתמלוגים שהמדינה גובה ממפעילי המחצבות. על רקע תוכניות הבנייה הנרחבות שמתוכננות בשנים הבאות, כמו גם תוכניות ממשלתיות להאצת המשק בעידן של פוסט קורונה, הצפי הוא להגדלה משמעותית בביקוש לחומרי מחצבה, וכאן טמונה הבעיה המרכזית בענף: מחסור הולך וגדל בדגש על חצץ.

בישראל פועלות כיום 22 מחצבות אגרגט חצץ וביו"ש תשע נוספות. ביחד הן מפיקות כ-42 מיליון טון בשנה.

יחד עם מחצבות נוספות שמפיקות חומרים אחרים היקף חומרי המחצבה שמופקים בישראל בכל שנה עומד על 66-60 מיליון טון. הכמות מספקת את הצורך העכשווי, אלא שדוח מבקר המדינה ל־2020 מצא כי ב־2025 אנחנו צפויים למחסור של 139-87 מיליון טון - תלוי בקצב גידול האוכלוסייה. 

בשנת 2040 המחסור עשוי להגיע עד לכדי 370 מיליון טון, דבר שבהחלט צריך להדליק נורות אדומות אצל גורמי המקצוע, היות שהמחסור יביא לעליית מחירי החומרים ומשם להתייקרות ודאית של הדירות ופרויקטי תשתית.

 בכמה יתייקרו הפרויקטים: תלוי את מי שואלים

הדוח של רמ"י מדצמבר האחרון מצביע על נתוני הלמ"ס שלפיהם בעשור האחרון מחירי החצץ עלו בעשרות אחוזים, וזה עוד לפני הלחץ לעליית מחירים בשל המחסור המתקרב.
עיון במדד הסלילה והגישור של הלמ"ס, שבודק את מחירי החומרים לתחום התשתיות ודומה במבנהו למדד המוכר של תשומות הבנייה שמתייחס לתחום הדיור, מבהיר את תמונת ההתייקרות. חלקו היחסי של החצץ במדד הוא 13%, כשבין ינואר 2012 לאפריל 2021, מחירו עלה בשיעור של 41.6%. אלא שההשפעה של החצץ לא נגמרת כאן, היות והמדד כולל גם סעיף של מלט ובטון (שבפרק הזמן הזה מחירו עלה בשיעור דומה), שמושפע בעצמו מעליית מחיר החצץ היות והוא אחד מהאלמנטים ליצירת בטון.

כאן צריך להבדיל בין שני סוגי פרויקטים. כיום מחירו של טון חצץ נע בין 38-35 שקל. כמעט כל הגורמים מבהירים שדווקא במחירי הדירות לעליית המחיר תהיה השפעה קטנה (תלוי בגובה עליית המחיר, ג"ל), ותנוע בין כמה אלפי שקלים בודדים ועד כ-15 אלף שקל גם במקרים של עלייה גבוהה במחיר, וזאת בשל ההיקף הקטן יחסית של בטון בפרויקטים מסוג אלה. לעומת זאת, בפרויקטי תשתית, שבהם נעשה שימוש נרחב בחצץ, העלאת המחיר יכולה לייקר את הפרויקט אף בכ-10%. מה לגבי האופציה של יבוא? מבדיקתנו מדובר בעלויות כבדות (לפחות פי שלושה במחיר) לאור מחירי שינוע עצומים. בנוסף הנמלים לא ערוכים לקלוט את כמויות החצץ המבוקשות. ובמילים אחרות: המדינה צריכה לפתור את המחסור ובמהרה על בסיס המחצבות שבשטחה ואלה שבשטחי יו"ש.

אגב ללא קשר, בחודש הבא התמלוג שגובה המדינה יעלה. העלאת התמלוג תבוצע בשתי פעימות ותסתכם בשישה שקלים לטון. גם כאן השאלה כמה נרגיש את העלייה בכיס תלויה בזהות המשיב - המדינה טוענת שהעלויות שוליות. "לא הוצגה כל ראיה ואין יסוד סביר להניח כי ההתייקרות בתמלוג תגולגל במלואה למחירי המוצרים", נכתב בדוח רמ"י. מנגד באיגוד המחצבות, כך לפי הדוח, טוענים כי מחירי הסלילה והגישור יעלו ב-2.73%.

מי רוצה מחצבה ליד הבית?

למרות המצב, בשטח מתרחש תהליך שאם לא יבוצע ביעילות (ונכון לעכשיו מסתמן שזה המצב), הוא יביא דווקא להחרפת המחסור בהיצע. בשל הסכמי עבר עד 2025 מרבית המחצבות הקיימות אמורות לחזור לידי רמ"י, לקראת שיווקן מחדש במכרז. המשמעות היא הקטנת כושר הפקת הכרייה בזמן התהליך וחשש שהמחצבה לא תיפתח שוב, כפי שקרה לא אחת בשנים האחרונות בשל מאבקי תושבים שלא מוכנים למטרד שכזה ליד ביתם ומזהים את שעת הכושר. המאבקים משפיעים על ראשי הרשויות המוניציפליות שבשטחיהן ממוקמות המחצבות. "מה עדיף לראש רשות - כמה מיליונים מארנונה של מחצבה או להפסיד בבחירות המקומיות כי הוא לא נלחם יחד עם התושבים נגד פעילות המחצבה", מבהיר בכיר בענף.

דוגמה בולטת לכך היא מאבק שניהלו בסוף העשור הקודם תושבים בשפרעם וביר אל מכסור נגד הפעלת מחצבת חנתון, שממוקמת בסמוך לבתיהם. אחרי שהחוזה עם חברת הנסון הסתיים והמדינה פרסמה מכרז חדש, הם יצאו למאבק משפטי, שאחד מטיעוניו היה ההשפעה הסביבתית השלילית של המחצבה על איכות חייהם. ביולי 2019 הם רשמו ניצחון גדול כשהמחוזי חיפה ביטל את המכרז של רמ"י. השופט גדעון גינת פסק כי "המציאות הקיימת היום בעייתית (בלשון המעטה). מחצבה פועלת בסמוך ליישובים ביר אל מכסור ושפרעם. היא פוגעת בתושבי היישובים הללו. הזכות לאיכות סביבה היא זכות חוקתית... לא רק שהמחצבה פוגעת בתושבי היישובים הללו, אלא שלרשויות המקומיות של יישובים אלה אין שליטה על פעילות המחצבה (בדמות הליכי רישוי), כפי שאין לרשויות מקומיות אלה כל הכנסה הנגזרת מפעילות המחצבה, אשר יכולה לאפשר להן להתמודד עם הנזקים הנגרמים לתושביהן כתוצאה מפעילות המחצבה".

אלא שהמדינה ערערה לעליון ושם התוצאה התהפכה. בשנה שעברה זכתה חברה בשליטת איש העסקים יעקב אנגל בהפעלת המחצבה לאחר שהציעה לשלם למדינה כשני מיליארד שקל למשך 20 שנה.

שיווקים איטיים והפסד כספי עצום

גם ללא המאבקים המשפטיים ברמ"י לא ממש מצטיינים בשיווק מחצבות. בדצמבר 2015 העביר נציג משרד האנרגיה לרמ"י רשימה של 18 מחצבות שניתן לשווקן ב-2016. דוח מבקר המדינה מהשנה שעברה מצא כי עד מרץ 2019 "שווקו 7 מחצבות בלבד, מהן רק 4 החלו לפעול, ו-11 מחצבות טרם שווקו. בין המחצבות שטרם שווקו יש מחצבות אגרגט, שבהן היקף העתודות הכולל הוא כ-98 מיליון טון", נכתב. כחלק מדוח זה אף נכללה המלצה לממשלה לבחון את הרחבת הסמכויות של משרד האנרגיה "כדי שיוכל למלא תפקיד של גוף מתכלל".

כמו בשורה התחתונה של ועדת בלינקוב, גם המלצה זו לא יושמה. אגב גם בימים אלה נשמעות טענות כבדות כלפי רמ"י בעניין שיווק מחצבה בדרום שבתנאי המכרז שלה נכללת דרישה תמוהה לבניית כביש גישה למחצבה שעליו מתגוררים בדואים, כך שהזוכה ייאלץ לעשות זאת בעצמו - הליך שגם המדינה מתקשה לבצע בעצמה. קיומו של הסעיף, כך נטען בעתירה שהוגשה בעניין, יקשה על הקמת המחצבה. ברמ"י טענו בתגובה כי תשובתם תוגש לבית המשפט.

ח"כ אזולאי נגד ועדת פינס ורמ"י

למרות דיוניה של ועדת פינס, ועדת הכספים של הכנסת קיימה לאחרונה דיון בנושא ענף המחצבות, ביוזמתו של ח"כ ינון אזולאי (ש"ס). "ברגע שיש מחסור (בחומרי מחצבה. ג"ל) המחיר עולה והדיור יעלה", אמר בפתח הדיון והסביר שעד 2025 יפעלו בישראל רק 10 מחצבות. לאחר מכן הוא תקף את המנכ"ל פינס: "מה שעשו אחרי ועדת בלינקוב, מר פינס הקים ועדת פינס. הוא היחידי שלא חתם על מסקנות ועדת בלינקוב, אם הוא היה חותם היינו במקום אחר לגמרי... הוא פחד שייקחו מהכוח של רמ"י".

בשיחה עם גלובס נשאל אזולאי אם גורמים אינטרסנטיים בתחום, נפגשו עמו טרם הישיבה. אזולאי השיב כי אכן נפגש עם קבלנים, אלא שלדבריו היוזמה הייתה בצד שלו במטרה להכיר לעומק את הבעייתיות בענף. כך או אחרת יו"ר הוועדה גפני סיכם את הדיון בטון לוחמני ""אני מבקש בתוך חודש דוח שתציגו לנו מה אתם עושים עם המחצבות... אם לא נהיה שבעי רצון ממה שתגישו לנו, ייתכן שנפנה לחקיקה ונהפוך את דוח בלינקוב לחוק". מספר ימים לאחר הדיון אף הגיש אזולאי יחד עם מספר חברי כנסת נוספים הצעת חוק להעברת הניהול של קרקעות למחצבות מידי רמ"י למשרד האנרגיה.

עם כינונה של ממשלה חדשה, לקולות שנשמעו מהוועדה אין תוקף, ולאור ההמלצות המסתמנות, רמ"י תוסיף להוביל את הענף. השאלה היא האם הגוף הענק הזה יצליח לקדם את התחום בהתאם לצרכי המשק.

"רמ"י היא הגוף המוסמך ובעל הידע"

מרמ"י נמסר בתגובה: "בהתאם לחוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך-1960, רשות מקרקעי ישראל היא הגורם המוסמך לניהול מקרקעי המדינה ולהקצאתם בהתאם לצורכי המשק. במסגרת תפקידה נדרשת הרשות לשקלל את מגוון האינטרסים הממשלתיים תוך התייעצות עם משרדי הממשלה הרלוונטיים ולפעול בהתאם לסמכותה הקבועה בדין להקצאת המקרקעין. משנת 96 פרסמה הרשות כ-79 מכרזים לחומרי גלם ועודפי עפר למשק הבנייה והסלילה. כאשר רק בעשר השנים האחרונות פורסמו 26 מכרזים ובנוסף להם עוד שישה מכרזים שאמורים להיסגר בתקופה הקרובה. כלל המכרזים שווקו לאחר התייעצות עם גורמי הממשלה הרלוונטיים ובראשם משרד האנרגיה. כמו כן הרשות מקיימת התייעצות עם רשות התחרות בהתייחס לכל אחד ממכרזי החצץ המתפרסמים לציבור כדי לאפשר תחרות הוגנת בתחום החצץ והבטון.

"כידוע מספר לא מבוטל של מחצבות מוחזקות זה שנים רבות במסגרת הקצאות שניתנו בעבר בפטור ממכרז למספר חברות מצומצמות ורשות מקרקעי ישראל פועלת בכל הכלים העומדים לרשותה לשמירת האינטרס הציבורי ולאכיפת מועדי ההשבה של מחצבות אלו ושיווקן לציבור במכרז פומבי ובמחיר שוק הוגן בהתאם לקבוע בחוק חובת המכרזים, תשנ"ב-1992.

"בעקבות הניסיון המצטבר של רשות מקרקעי ישראל במהלך השנים האחרונות נערכו שינויים משמעותיים בתנאי המכרזים מתוך רצון להביא לניצול מיטבי של חומרי הגלם והגדלת תפוקות.

"מנקודת מבט רחבה של ניהול משאב הקרקע לטובת הציבור עדכנה הרשות בשנים האחרונות את תנאי המכרזים גם בהיבטים הסביבתיים והיא משלבת בהם תנאים סביבתיים מחמירים, לרבות ניטור רציף של אבק, שמטרתם לשמור על בריאות הציבור.

"רשות מקרקעי ישראל היא הגוף המוסמך ובעל הידע בביצוע כלל המשימות הנ"ל ובפעולותיה אלו היא יצרה את התשתית לאספקת חומרי הגלם למשק".

צרו איתנו קשר *5988