חוקי יסוד | ניתוח

האם הממשלה החדשה מתכוונת לתקן חוקי יסוד בהוראת שעה?

ח"כ משה ארבל טוען כי בנט ולפיד ישנו חוקי יסוד בהוראת שעה. אין קבוע מהזמני • המשרוקית של גלובס

חברי האופוזיציה החדשה הבינו במהירות את תפקידם: לבקר את הממשלה. שלל טענות עלו נגדה עוד טרם קמה. ח"כ משה ארבל מש"ס בחר לצאת נגד הכוונה לשנות את חוקי היסוד: "אני קראתי את ההסכמים הקואליציוניים ביום שישי. מצאתי בשלוף מעל 5 תיקונים בהוראת שעה לחוק יסוד", הוא סיפר בכאן ב’.

למרות שלו עצמו אין בעיה עם שינוי חוק יסוד בהוראת שעה, הוא זעם על הצביעות לכאורה של חברים במפלגות הקואליציה שעתרו נגד פשרת האוזר ב-2020 וציין: "הנשיאה (נשיאת בית המשפט העליון אסתר חיות) אמרה שתיקון חוק יסוד בהוראת שעה זה דבר והיפוכו".

אין מחלוקת שנדבך בהקמתה של הממשלה ה-36 הוא ההסכמה לתקן חוקי יסוד סביב מנגנוני ממשלת החילופים והעברת התקציב. אבל האם הכוונה היא להעביר אותם כהוראת שעה? בדקנו בהסכם הקואליציוני בין יש עתיד לימינה. בסעיף 9 נכתב: "בתוך 30 יום מכינון הממשלה יתוקנו חוקי היסוד [...] בנוסח המופיע בנספח ג’". הצירוף "הוראת שעה" לא הופיע שם. הסתכלנו בנספח ג’, שם מופיעים נוסחי התיקונים. גם בהם הצירוף "הוראת שעה" לא מופיע.

ביקשנו מארבל שיסביר את טענתו. הוא נימק שאלה יהיו הוראות שעה, משום שממשלת החילופים הוכנסה לחוק בהוראת שעה. בחינה של חוקי היסוד מראה כי אכן ממשלת החילופים הכניסה לא מעט הוראות שעה שתקפות לכנסת ה-23 בלבד: 2 בחוק יסוד: הכנסת ו-6 בחוק יסוד: הממשלה. אבל רוב הסעיפים שמגדירים את מנגנוני ממשלת החילופים הם קבועים. "ליבת החוק, לרבות עצם קיומו של ראש הממשלה חלופי - זה חלק מתיקון קבוע", הסביר לנו ד"ר אסף שפירא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה. גם הוא לא מצא רמז לכך שהתיקונים יעברו בהוראת שעה. הוא סייג שהתיקון שיאריך את זמנה של הממשלה להעביר תקציב מ-100 יום ל-145 כנראה יעבור בהוראת שעה.

לו ארבל היה ממתין יום אחד, היה רואה שהצעות החוק שהוגשו לכנסת לא רק שאינן מכילות את הכותרת "הוראת שעה", אלא גם כוללות בדברי ההסבר את הצורך לתקן את חוקי היסוד בחקיקה קבועה. ההצעה להאריך את הזמן להגיש תקציב ראשון טרם הוגשה, כך שלגביה זה עוד פתוח. בגלל שההצעות הוגשו לאחר דבריו של ארבל הם לא השפיעו על הציון, אבל הן מאשרות את מה שקיים בהסכמים הקואליציוניים.

ארבל גם הזכיר את פסיקת בג"ץ, לגביה הוא דייק יותר. ב-2020 הייתה עתירה נגד פשרת האוזר, שתיקנה בהוראת שעה את חוק יסוד: הכנסת כדי לדחות את הגשת התקציב. הנשיאה חיות אכן צידדה בעמדה שתיקון חוקי יסוד בהוראת שעה מהווה "תרתי דסתרי" (דבר והיפוכו), אבל נמנעה מלפסול את הפרקטיקה הזו קטגורית.

בתגובה שהעביר למשרוקית אומר ח"כ ארבל כי ביקש להסב את תשומת הלב לשימוש שעושות כעת מפלגות הקואליציה בהוראת שעה ככלי לתיקון חוקי יסוד לאחר שהתנגדו לכך נחרצות בעת שהיו באופוזיציה. לדבריו, "לנוכח הפרסומים שהוציאו חברי הממשלה לפני הקמתה ועל בסיס ההסכמים הקואליציוניים הנחתי שהתיקונים הרבים המבוקשים לחוקי היסוד ייקבעו בהוראת שעה. ואכן, משהטיוטות פורסמו נראה שרק מבחינה פורמלית התיקונים המבוקשים לא יהיו בהוראת שעה אולם מבחינה מהותית התיקונים תפורים למידותיה של הקואליציה הזו ולצרכיה בלבד, לא נשקלו שיקולים לטווח הארוך, שיקולי רוחב והתיקונים המבוקשים מטבע הדברים עוד יתוקנו וישונו בממשלות הבאה אחריה. ולכן מבחינה מהותית, מדובר (לפי פסיקת בג"צ שפיר) בשימוש לרעה בסמכות מכוננת לפי החלטת בג"ץ לאחרונה. היעדרן של המילים "הוראת שעה" מהכותרת ותאריך פקיעת תוקף לא משנות מאומה מבחינה מהותית שכן שינוי החוקה לא מתאים מהותית לטווח הארוך ולמשטר החוקתי הקיים בישראל בדרך קבע".

בשורה התחתונה: דבריו של ארבל לא נכונים ברובם. ההסכמים הקואליציוניים וטיוטות הצעות החוק לא כללו כוונה מפורשת לתקן חוקי יסוד בהוראת שעה. התיקונים שהוגשו לכנסת לאחר דבריו של ארבל מאשרים זאת. נשיאת העליון חיות אכן ביקרה את הפרקטיקה של תיקון חוקי יסוד בהוראת שעה, אך לא פסלה אותה.

תחקיר: אוריה בר־מאיר

לבדיקה המלאה לחצו כאן

שם: משה ארבל
מפלגה: ש"ס
תוכנית: קלמן-ליברמן, כאן ב'
תאריך: 13.6.2021
ציטוט: "מצאתי בהסכמים הקואליציוניים מעל 5 תיקונים בהוראת שעה לחוק יסוד. הנשיאה חיות אמרה שתיקון חוק יסוד בהוראת שעה זה דבר והיפוכו"
ציון: לא נכון ברובו

ח"כ משה ארבל מש"ס התראיין לתכנית "קלמן-ליברמן" ברדיו כאן ב'. הוא ביקר את הכוונה של הממשלה ה-36 לשנות חוקי יסוד: "אני מודאג קודם כל מכך ש… משקרים אותנו. אני קראתי את ההסכמים הקואליציוניים ביום שישי. מצאתי בשלוף מעל חמישה תיקונים בהוראת שעה לחוק יסוד. תיקון חוק יסוד: הכנסת, תיקון חוק יסוד: הכנסת, תיקון חוק יסוד: הממשלה - סעיפים על גבי סעיפים. כאשר חברים ממפלגת העבודה, ביניהן יעל כהן פארן וסתיו שפיר, הגישו רק לאחרונה בג"ץ בעניין תיקון בהוראת שעה לחוק יסוד. בג"ץ נתן הוראת בטלות, הנשיאה אמרה שתיקון חוק יסוד בהוראת שעה זה דבר והיפוכו". בהמשך הבהיר שהוא עצמו, כמשפטן, דווקא תומך ביכולת של הכנסת לשנות חוקי יסוד בהוראת שעה, אבל שלא סביר שקואליציה שגורמים בה עתרו לבג"ץ נגד המעשה הזה בדיוק יבצעו אותו כאשר משתלם להם.

לפי לקסיקון הכנסת, הוראה שעה היא חקיקה הנקבעת לתקופה מוגבלת. לרוב כאשר חקיקה נעשית בהוראת שעה, זה על-מנת לבחון את יישומה לפני העברת חקיקה קבועה.

הוראת שעה בהסכמים הקואליציוניים

סעיף 9 להסכם הקואליציוני בין יש עתיד לימינה קובע: "בתוך 30 יום מכינון הממשלה יתוקנו חוקי היסוד משק המדינה, הכנסת, והממשלה וכן חוק הכנסת וחוק הדיינים וזאת בנוסח המופיע בנספח ג'". הסעיף לא קובע שהחוקים ישתנו בהוראת שעה. השינויים לחוקי היסוד הנ"ל, כפי שמופיעים בנספח ג', כוללים תיקונים לאופן בו ממשלת החילופים עובדת. התיקונים לחוק יסוד: הממשלה קובעים שיתקיימו חילופים בין ראש הממשלה לראש הממשלה החליפי שלא במועד שנקבע מראש במקרים של פיזור הכנסת כאשר לפחות שני חברי כנסת הם מהגוש של ראש הממשלה ושל פיזור הכנסת בשל אי העברת תקציב. כמו כן, נקבע שם שראש הממשלה וראש הממשלה החליפי לא יוכלו להיות חברים בשום ממשלה אחרת במסגרת אותה כנסת. התיקון לחוק יסוד: הכנסת כולל את הארכת הזמן של ממשלת חילופים להעביר תקציב לפני פיזור הכנסת, וכמו כן את הרחבת החוק הנורווגי. התיקון לחוק יסוד: משק המדינה מאפשר לממשלה לבחור בין תקציב חד-שנתי לדו-שנתי. על אף אחד מהתיקונים הללו לא נכתב שהוא מהווה הוראת שעה.

כאשר פנינו לארבל כדי להבין על מה מבוססת הטענה שלו שמדובר בהוראות שעה, נמסר מטעמו: "החקיקה הזו תהיה בהוראת שעה כי היא מתייחסת לממשלת חילופין ולא משהו קבוע", והסביר שגם ממשלת החילופים נקבעה בכנסת ה-23 בהוראת שעה.

ממשלת חילופים נוצרה בכנסת ה-23 באמצעות תוספות לחוקי היסוד, בעיקר חוק יסוד: הכנסת וחוק יסוד: הממשלה. ואולם, חוק יסוד: הכנסת כולל רק שתי הוראות שעה לכנסת ה-23: אחת (סעיף 8א) קבעה את פיזור הכנסת אחרי שלוש שנים מהקמת הממשלה ה-35, והשנייה (סעיף 36א(ג)) שאם לא יעבור תקציב לשנת 2022 עד למועד החילופים, אזי הממשלה תוכל להעביר תקציב עד שישה חודשים מתחילת שנת הכספים 2022. בחוק יסוד: הממשלה ישנן שש הוראות שעה הנוגעות לממשלת החילופים: תיקון לסעיף 25(א) שקובע שניתן למנות במשרד עד שני סגני שרים; חלק מסעיף 43א(ג), שקובע את משך הכהונה במקרה של חילוף מוקדם בהתאם לפיזור המוקדם של הכנסת ה-23; חלק מסעיף 43א(ו)(2), העוסק בבחירת ראש ממשלה חליפי חדש במקרה שהמכהן מפסיק לכהן בתפקיד; סעיף 43ד(ז), שמאפשר למנות שר נוסף בתוך משרד ממשלתי, עם תחומי אחריות ספציפיים; חלק מסעיף 43ה(א), שעוסק גם הוא באפשרות למנות שני סגני שרים במשרד; וסעיף 43ז1, שקובע שאם הכנסת החליטה על פיזורה מוקדם מן הצפוי, יתקיימו חילופים אם עשרה חברי כנסת שהצביעו בעד הפיזור היו מסיעת ראש הממשלה המכהן. ואולם, סעיפים רבים, ובהם זה שמגדיר את ממשלת החילופים, לא מוגדרים כהוראת שעה.

ד"ר אסף שפירא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה הסביר למשרוקית: "תיקון מס' 8 לחוק יסוד: הממשלה ממאי 2020 היה תיקון רגיל, כלומר קבוע. המשמעות היא שהדגם של ממשלת חילופים יכול לקום גם בממשלות עתידיות, כמו הנוכחית. לצד זה, התיקון כלל גם כמה הוראות שעה לתקופת כהונתה של הכנסת ה-23. אבל ליבת החוק, לרבות עצם קיומו של ראש הממשלה חלופי, מועד רוטציה קבוע מראש, ופריטטיות במובן של 2 גושים עם כוח הצבעה שווה - זה חלק מתיקון קבוע". על התיקונים המוצעים על-ידי הממשלה ה-36 הוא אמר: "ברור שכדי לקבוע שהתקציב הדו-שנתי 21-22 יועבר תוך 145 יום, יהיה צורך בהוראת שעה. לא ברור לי למה הם לא הסתפקו ב-100 ימים כלשון החוק הקיים. בשאר החוקים המוצעים לא מוזכר שהם היו הוראות שעה. יכול להיות שהיו התבטאויות בעניין, אבל בנוסח החוקים לא ראיתי זאת". יש לציין שהכוונה להאריך את הזמן להגשת תקציב ל-145 יום לא הוכנסה לנספח ג'.

יום לאחר דבריו של ארבל, הגישו חברי הכנסת בועז טופורובסקי ועידית סילמן שתי הצעות חוק פרטיות בהתאם להסכמים הקואליציוניים. הראשונה היא תיקון לחוק יסוד: משק המדינה, והשנייה היא תיקוני חקיקה לממשלת חילופים. לא רק שאף אחד מהסעיפים אינו מוגדר כהוראת שעה, בתיקון לחוק יסוד: משק המדינה, שמסדיר את האפשרות להעביר תקציב דו-שנתי, נכתב בפירוש בדברי ההסבר: "בהצעת חוק זו מוצע לקבוע, בהוראה קבועה, בחוק-יסוד: משק המדינה כי התקציב יהיה לשנה אחת או לשנתיים, לפי בחירת הממשלה, וזאת כדי להימנע מהצורך לתקן באופן תכוף את חוק-יסוד: משק המדינה". זאת, על רקע הביקורת שבג"ץ העביר על תיקוני חוקי יסוד בהוראת שעה. טרם הוגשה הצעת חוק להאריך את משך הזמן שיש לממשלה להעביר תקציב ל-145 יום. מכיוון שהחוקים הוגשו יום לאחר שארבל התבטא, אין בכך כדי להשפיע על הציון, אך הדבר מאשר שלא בכדי הטיוטות בהסכמים הקואליציוניים לא כללו את הביטוי "הוראת שעה".

פסיקת בג"ץ

ארבל התייחס לעתירה נגד פשרת האוזר, נגדה הוציא בג"ץ הוראת בטלות. סתיו שפיר ויעל כהן פארן אכן היו ברשימת העותרות (אך שתיהן לא היו ברשימת העבודה לכנסת ה-24). בפסיקה, נשיאת בית המשפט העליון אסתר חיות ציטטה את עצמה מפסיקה אחרת: "חוק יסוד נועד לעצב נורמות יסוד חוקתיות ומשטריות ואלה אמורות לעמוד בתוקפן לאורך שנים רבות בימי חייה של אומה דמוקרטית. לעומת זאת חקיקה בדרך של הוראת שעה היא מטבעה ארעית וזמנית. על כן החיבור בין חוק יסוד ובין הוראת שעה איננו טבעי ולא בכדי נשמעת בהקשר זה שוב ושוב הדעה כי חוק יסוד והוראת שעה הינם תרתי דסתרי". עם זאת, חיות גם הזכירה שבפסיקה ממנה ציטטה היא קבעה ש"בהינתן אופיו הדינמי של המפעל החוקתי בישראל ובהעדר הוראה חוקתית המגבילה את השימוש בהוראת השעה, נפסק כי חקיקת חוק-יסוד או תיקונו על דרך של הוראת שעה אינם פוסלים אותו מדעיקרא, אך 'מוטב שייעשה בה [בהוראת השעה] שימוש במשורה, אם בכלל'", ושנדרשת לשם כך הצדקה מיוחדת. כלומר, חיות אכן ביקרה את השימוש בהוראת שעה לתיקון חוקי יסוד, אך לא פסלה את האופציה הזו באופן קטגורי.

בתגובה שהעביר למשרוקית אומר ח"כ ארבל כי ביקש להסב את תשומת הלב לשימוש שעושות כעת מפלגות הקואליציה בהוראת שעה ככלי לתיקון חוקי יסוד לאחר שהתנגדו לכך נחרצות בעת שהיו באופוזיציה. לדבריו, "לנוכח הפרסומים שהוציאו חברי הממשלה לפני הקמתה ועל בסיס ההסכמים הקואליציוניים הנחתי שהתיקונים הרבים המבוקשים לחוקי היסוד ייקבעו בהוראת שעה. ואכן, משהטיוטות פורסמו נראה שרק מבחינה פורמלית התיקונים המבוקשים לא יהיו בהוראת שעה אולם מבחינה מהותית התיקונים תפורים למידותיה של הקואליציה הזו ולצרכיה בלבד, לא נשקלו שיקולים לטווח הארוך, שיקולי רוחב והתיקונים המבוקשים מטבע הדברים עוד יתוקנו וישונו בממשלות הבאה אחריה. ולכן מבחינה מהותית, מדובר (לפי פסיקת בג"צ שפיר) בשימוש לרעה בסמכות מכוננת לפי החלטת בג"ץ לאחרונה. היעדרן של המילים "הוראת שעה" מהכותרת ותאריך פקיעת תוקף לא משנות מאומה מבחינה מהותית שכן שינוי החוקה לא מתאים מהותית לטווח הארוך ולמשטר החוקתי הקיים בישראל בדרך קבע".

לסיכום, לפי ההסכמים הקואליציוניים, התיקונים שהממשלה החדשה מתעתדת להעביר יהיו קבועים, מה שקיבל אישור בהצעות החוק שהוגשו לכנסת לאחר דבריו של ארבל. התיקונים שהוגשו לכנסת לאחר דבריו של ארבל מאשרים את הסברה שיהיה מדובר בתיקונים קבועים. אסתר חיות אכן העבירה ביקורת על השימוש בהוראות שעה כדי לתקן חוקי יסוד, אך לא פסלה את האפשרות לעשות זאת בהינתן הצדקה מיוחדת. לכן דבריו של ארבל לא נכונים ברובם.

תחקיר: אוריה בר-מאיר

צרו איתנו קשר *5988