האם הנאום של נתניהו בקונגרס תרם לביטול הסכם הגרעין?

הנאום שנשא נתניהו בקונגרס ב-2015 היה הצלחה אדירה? לא מבחינה מעשית • המשרוקית של גלובס

פגישתם של ראש הממשלה נפתלי בנט והנשיא ג'ו ביידן הולידה אינספור השוואת לפגישות קודמות עם נשיאים אמריקאים שהתקיימו בעידן בנימין נתניהו. ח"כ צחי הנגבי נזכר בערגה בגל"צ בנאום שנשא נתניהו בפני הקונגרס האמריקאי במרץ 2015, בו תקף את ההסכם שאליו הגיע הנשיא אובמה עם איראן. "אני הייתי חבר הכנסת היחיד שליווה את נתניהו לנאום המכונן הזה", סיפר, וכשהמראיין, רזי ברקאי, העיר כי הנאום "לא הועיל שום דבר", ענה לו הנגבי: "אתה טועה לחלוטין. לא רק שהוא הועיל, המאבק של נתניהו הביא לכך שלאובמה לא היה רוב בקונגרס לתת גיבוי להחלטה הנשיאותית שלו על ההסכם... ולכן כשהגיע טראמפ הוא יכול היה לבטל את ההסכם הזה בלי שהוא נזקק לגיבוי מהקונגרס. ולכן זו הייתה הצלחה אדירה".

אבל האם הנשיא אובמה בכלל ניסה לאשר את "הסכם הגרעין עם איראן" בקונגרס? והאם העובדה שהקונגרס לא אישר את ההסכם היא זאת שאפשרה לטראמפ לבטלו? כפי שנראה, התשובה לשתי השאלות היא שלילית.

נתחיל בכך שמה שמכונה הסכם הגרעין עם איראן איננו הסכם חתום בין המדינות, אלא מוגדר כהתחייבות אליה הגיעו איראן וחמש החברות הקבועות במועצת הביטחון של האו"ם בתוספת גרמניה, שעוגנה בהחלטה 2231 של המועצה. לכן, באופן עקרוני, כשטראמפ החליט שארה"ב תצא מההסכם, במאי 2018, ההסכם לא "בוטל", כפי שהגדיר זאת הנגבי, אלא המשיך, לכאורה, לחייב את שאר השותפות לו, בזמן שארה"ב החזירה את הסנקציות על איראן.

אבל נחזור לנקודת הזמן שעליה דיבר הנגבי. אחרי בחירות אמצע הכהונה של 2014 התמודד אובמה עם שליטה רפובליקנית בשני בתי הקונגרס (הסנאט ובית הנבחרים). לאור זאת, היה ברור שהוא יתקשה מאוד להעביר הסכם עם איראן בקונגרס, והוא ואנשיו אף טענו שאין להם צורך באישור כזה, וכי באפשרותם לעשות זאת במסגרת מה שמכונה בארה"ב "הסכמה נשיאותית".

לאחר מאבק פוליטי סביב הסוגיה, נמצאה פשרה בין שתי המפלגות בדמות חוק שקבע שהנשיא יציג את הסכם לשני בתי הקונגרס ויאפשר להם להצביע עליו, אם יחפצו בכך. ההסכם הושלם ביולי 2015, ואכן הוצג בקונגרס, אך לכל הצדדים היה ברור כי גם במקרה שבו הרפובליקנים יפילו את האישור, אובמה יוכל לעקוף זאת באמצעות הטלת וטו.

לאור זאת, בסופו של דבר, בסנאט כלל לא נערכה הצבעה על ההסכם. בבית הנבחרים, הרפובליקנים כן התעקשו על קיום הצבעה, אלא שזו הייתה דווקא על תמיכה בהסכם, במטרה להוכיח כי למהלך אין רוב. ההחלטה אכן לא עברה, אך לכל הצדדים היה ברור כי משמעות הדבר היא סמלית בלבד.

האם נאומו של נתניהו עליו דיבר הנגבי הוא זה שהביא, או תרם, לתוצאות הצבעה הסמלית הזאת? ייתכן, אך כדאי להזכיר שהנאום התרחש במרץ 2015, בסמוך לבחירות בישראל. ההסכם הוצג לקונגרס רק באמצע יולי, וההצבעה עליו נערכה בספטמבר - יותר מחצי שנה לאחר הנאום.

אז אולי ההתנגדות הייתה סמלית, אבל היא זאת שאפשרה לטראמפ לפרוש בהמשך מההסכם בקלות? גם לקביעה זו נראה שאין ביסוס. גם אישור סמלי בקונגרס לא היה מקנה להסכם מעמד של "אמנה רשמית". וגם אם הסכם הגרעין היה מקבל מעמד של אמנה בארה"ב, הנשיא טראמפ בכל זאת היה יכול לפרוש ממנה באופן חד צדדי ולהטיל סנקציות מחודשות על איראן. נשיאים אחרים נהגו כך בעבר, בכמה הזדמנויות, וכל העתירות בעניין לבתי המשפט בארה"ב נדחו.

ח"כ הנגבי מסר בתגובה: "הפעם שריקת המשרוקית אינה במקום הנכון. הנשיא אובמה מאוד רצה אישור של שני בתי הקונגרס או לפחות של הסנאט להסכם הגרעין. אמנם הוא לא נזקק לאישור כזה בשל סמכותו האקזקוטיבית, אבל להסכם שמקבל גיבוי של בית המחוקקים האמריקאי יש תוקף רב יותר מכל הבחינות. המהלכים הנמרצים של ראש הממשלה נתניהו בקונגרס ובתקשורת, עוד לפני הופעתו בפני הקונגרס, וקל וחומר בעקבות הנאום עצמו, היקשו על הנשיא אובמה לקבל אישור כזה.

"לחילופין, אובמה נאבק והצליח למנוע שיהיו בסנאט שני שלישים מתנגדים (67) שיכולים לסכל החלטה נשיאותית, אבל לא עלה בידו לגייס אפילו רוב דמוקרטי לאישור ההסכם. לאחר חילופי הממשל, עובדת העדר אישור ההסכם בקונגרס הקלה מאוד על הנשיא טראמפ לצאת מן ההסכם, מה שלא היה פשוט כל כך אילו היתה כאמור תמיכה של הקונגרס ב-jcpoa (הסכם הגרעין עם איראן)".

בשורה התחתונה: דבריו של הנגבי לא נכונים. לאובמה ממילא לא היה רוב לאישור ההסכם עם איראן בקונגרס, והוא לא חשב שישיג רוב כזה. גם לו היה מושג רוב בקונגרס להסכם עם איראן, תקדימי העבר היו מאפשרים לטראמפ לסגת מההסכם הזה ללא קושי מיוחד.

תחקיר: אורי כהן

לבדיקה המלאה לחצו כאן

שם: צחי הנגבי
מפלגה: ליכוד
תאריך: 29.8
ציטוט: "המאבק של נתניהו הביא לכך שלאובמה לא היה רוב בקונגרס לתת גיבוי להחלטה הנשיאותית שלו על ההסכם, הקונגרס לא אישר את ההסכם, ולכן כשהגיע טראמפ, הוא יכול היה לבטל את ההסכם הזה בלי שהוא נזקק לגיבוי מהקונגרס"
ציון: לא נכון

חבר הכנסת צחי הנגבי התראיין ב-29.8 לתכנית "מה בוער" בגלי צה"ל, ושוחח עם המראיין רזי ברקאי על פגישתו של ראש הממשלה נפתלי בנט עם נשיא ארה"ב ג'ו ביידן. כשנשאל על המשא ומתן בין ארה"ב לבין אירן על חזרה להסכם הגרעין, שעליו דנו שני המנהיגים בבית הלבן, נזכר הנגבי בביקורו של ראש הממשלה דאז בנימין נתניהו בוושינגטון במרץ 2015, אז נאם בפני שני בתי הקונגרס כנגד ההסכם המתגבש עם טהרן.

"אני הייתי חבר הכנסת היחיד, כיו"ר ועדת חוץ וביטחון, שליווה את נתניהו לנאום המכונן הזה בקונגרס האמריקאי", סיפר. הנאום "לא הועיל שום דבר", טען ברקאי, ועל כך הגיב הנגבי: "אתה טועה לחלוטין. לא רק שהוא הועיל, המאבק של נתניהו הביא לכך שלאובמה לא היה רוב בקונגרס לתת גיבוי להחלטה הנשיאותית שלו על ההסכם, הקונגרס לא אישר את ההסכם, ולכן כשהגיע טראמפ, הוא יכול היה לבטל את ההסכם הזה בלי שהוא נזקק לגיבוי מהקונגרס. ולכן זו הייתה הצלחה אדירה".

מכיוון שקשה לאמת או להפריך את הסיבתיות שבשמה טוען הנגבי (כלומר האם נאום נתניהו הוביל להתנגדות הקונגרס), בדקנו האם בכלל הנשיא לשעבר אובמה אכן נכשל בבואו להשיג תמיכה בקונגרס להסכם, והאם כישלון כזה, ככל שהיה, הוא שאפשר לטראמפ "לבטל" את ההסכם לאחר שהחליף את אובמה ב-2017.

נתחיל בכך שהסכם הגרעין עם אירן (Joint Comprehensive Plan of Action – JCPOA) איננו הסכם חתום בין המדינות, אלא מוגדר כהתחייבות אליה הגיעו אירן ומדינות ה-"P5+1", כלומר החברות הקבועות במועצת הביטחון של האו"ם (ארה"ב, רוסיה, סין, צרפת ובריטניה) פלוס גרמניה. ההסכם עוגן בהחלטה 2231 של מועצת הביטחון של האו"ם. בשל כך, יציאתו של טראמפ מההסכם ב-8.5.2018 איננה נחשבת ל"ביטולו", כפי שהתנסח הנגבי. ההצהרה של טראמפ התבטאה למעשה בהחזרת הסנקציות שהוסרו על ידי אובמה, בזמן ששאר המדינות החברות בהסכם, כולל אירן, נותרו מחויבות אליו.

באשר לוויכוח בקונגרס. אובמה שאף תחילה להשלים את המו"מ ואת הסכם הגרעין ללא התערבות הקונגרס בכלל (שנשלט אז על ידי רוב רפובליקני מוחלט), תוך שימוש במסורת מקובלת בארה"ב לפיה לצד הסעיף השני לחוקה האמריקאית שקובע כי כל הצטרפות לאמנה בינלאומית דורשת אישור של שני שלישים מהסנאט – ניתן לבצע צעדים מדיניים גם במסגרת "הסכמה נשיאותית" בלבד. חלק מאנשיו של אובמה אף טענו שאפילו החלטה נשיאותית לא נדרשת במקרה זה. אך לבסוף הנשיא הסכים לתמוך בחוק, שדולל על ידי הדמוקרטים, המחייב אותו להציג את ההסכם לשני בתי הקונגרס (הסנאט ובית הנבחרים) ולאפשר להם תקופה של חודשיים להצביע עליו, אם יחפצו בכך.

לאחר שהסכם הגרעין הושלם ביולי 2015, הוא אכן הוצג, ב-19.7, בפני בית הנבחרים והסנאט. מכיוון שכאמור, מאז בחירות האמצע של 2014 שלטו הרפובליקנים בשני בתי הקונגרס, הבית הלבן כלל לא קיווה או ניסה להביא את ההסכם לאישור הקונגרס. ממשל אובמה רק היה צריך להבטיח ששליש מהסנאט (כלומר 34 סנאטורים) ושליש מבית הנבחרים (146 נציגים) יתמכו בהסכם. מדוע? לפי השיטה האמריקאית, הנשיא יכול להטיל וטו ולבטל החלטה של אחד מבתי הקונגרס (במקרה הזה, ביטול פוטנציאלי של הסכם הגרעין), אלא שאם קיים רוב של שני שלישים באחד מהבתים, התומך בהתגברות על הווטו והעברת ההחלטה מחדש, ההחלטה מתוקפת ואין לנשיא מה לעשות בנידון.

הרפובליקנים, שהבינו במהרה כי אמנם יש להם רוב בקונגרס להתנגד להסכם, אך הם רחוקים מהרוב הדרוש להתגבר על וטו צפוי של אובמה במקרה כזה, ויתרו על המאבק בסופו של דבר. בתום התקופה של חודשיים שהוקצתה להצבעה על ההסכם, בסנאט כלל לא התקיימה הצבעה. בבית הנבחרים, הרפובליקנים כן התעקשו על קיום הצבעה, אלא שזו הייתה דווקא על תמיכה בהסכם, במטרה להוכיח כי אין רוב למהלך של הבית הלבן. ההחלטה לתמוך בהסכם כמובן לא עברה בשל הרוב הרפובליקני, אך הייתה זו הצבעה סמלית בלבד, שלא השפיעה על המהלכים.

אובמה אם כן, לא שאף להשיג את אישור הקונגרס להסכם הגרעין עם אירן, וההצבעות המועטות שהתקיימו בבית הנבחרים ובסנאט בנושא לא דחו או ביטלו או פגעו במאמצים מול אירן בכלל. נותר רק לציין שנאומו של נתניהו עליו דיבר הנגבי נישא ב-3.3.2015, כחמישה חודשים לפני שההסכם בכלל הוצג לקונגרס ויותר מחצי שנה לפני שהמחוקקים האמריקאים הצביעו עליו.

ומה באשר לטענה האחרונה של הנגבי, לפיה העובדה שההסכם לא אושר בקונגרס היא שאיפשרה למחליפו של אובמה לסגת ממנו "בלי שהוא נזקק לגיבוי מהקונגרס"? נראה שלקביעה זו אין ביסוס. אישור ההסכם בקונגרס לא היה הופך אותו לאמנה רשמית המאושררת על ידי ארה"ב, אלא להחלטה נשיאותית שקיבלה תמיכה בקונגרס. וגם אם הסכם הגרעין עם אירן היה מקבל מעמד של אמנה בארה"ב, הנשיא טראמפ בכל זאת היה יכול לפרוש ממנה באופן חד צדדי ולהטיל סנקציות מחודשות על אירן. מקרים דומים אירעו בעבר, בכמה הזדמנויות, וכל העתירות בנושא לבתי המשפט בארה"ב נדחו, והצעדים אושרו והתקיימו.

לסיכום, לא רק שלא ניתן לקבוע אם נאומו של נתניהו במרץ השפיע על אופן ההצבעה של המחוקקים האמריקאים בספטמבר, אלא שהסיבה שלאובמה לא היה רוב בקונגרס לצעדים שלו היא פשוט בגלל הניצחון הרפובליקני בבחירות 2014. בשל כך, אובמה כלל לא ניסה לאשרר את ההסכם בקונגרס. אדרבה, הרפובליקנים ששלטו בשני בתי הנבחרים הם אלה שכשלו במאמציהם להציב רוב מספק להתגבר על הווטו של הנשיא ולבטל את ההסכם. לבסוף, גם אילו הקונגרס היה תומך במהלכיו של אובמה, טראמפ היה יכול בכל זאת לסגת מהסכם הגרעין, על פי תקדימי העבר.

לכן דבריו של הנגבי לא נכונים.

צרו איתנו קשר *5988