בנק ישראל נוטל דרגות חופש מהפוליטיקאים: ממליץ לבחון מחדש את יעדי הממשלה

משבר הקורונה מהווה הזדמנות לשנות את הכללים לפני שחוזרים למוכר והידוע • בנק ישראל קורא לבחון שינוי של היעדים המשמשים לתוואי תוכנית העבודה של האוצר, ובמקביל להקים מוסד עצמאי שיקבע אילו מבין ההשקעות שהממשלה מציעה מתאימות להחרגה • הדוח של בנק ישראל

נגיד בנק ישראל, פרופ' אמיר ירון / צילום: המכון הישראלי לדמוקרטיה
נגיד בנק ישראל, פרופ' אמיר ירון / צילום: המכון הישראלי לדמוקרטיה

ברבות מהמדינות המפותחות ,כמו בישראל, הכללים הפיסקאליים שבימים שבשגרה משמשים כאינדיקטורים למצב המשק ולתוכנית העבודה של האוצר, יצאו להפסקה במהלך משבר הקורונה נוכח התמיכה המסיבית שהזרימו הממשלות לכלכלה שהשפיעה על המדדים.

היעדים הפיסקאליים משמשים למעשה כמעין תוכנית עבודה לאוצר. התוכנית שמה לאוצר מגבלות, והפוליטיקאים צריכים להתנהל בתוך המגבלות הללו, או שלא להסכים להן מראש. הכלל הפיסקאלי הקלאסי שנגזר מתנאי אמנת מסטריכט הוא שיעור הגירעון מהתוצר. כלל נוסף היה תוואי הפחתת יחס חוב תוצר.

כיום, עם החזרה לשגרה, מתקיימים דיונים בשאלה האם המשבר למעשה מהווה הזדמנות לשנות את הכללים. כלומר, האם יש לעצב מחדש את המסגרות הפיסקאליות כדי להתאים אותן לנסיבות המאקרו כלכליות החדשות, או שמא לחזור ליעדים הקודמים. בשנתיים האחרונות השתנה גם השיח הכלכלי על העוגנים הרצויים, ובכלל זה מהי רמת החוב תוצר הרצויה בימינו, או האם יש להחליף את היעד החוב תוצר שבלט בעבר כאינדיקטור חשוב ביותר - במדדים אחרים.

בדוח לשנת 2021, ממליץ בנק ישראל לממשלה לשנות את הכללים הפיסקאליים לנוכח השינויים שחלו במאזן הסיכונים, אחרת תידרש הפחתה ניכרת של משקל ההוצאה הציבורית בתוצר, שעלולה להקשות על סגירת הפערים בין ישראל לבין יתר המדינות המפותחות בתחומי ההון האנושי ומלאי התשתיות הציבוריות. באותה נשימה בנק ישראל ממליץ לבחון לשנות את המוסדות האחראיים לעמידה ביעדים כך שהם יביאו לאיזון בין ביצוע ההשקעות החיוניות לצמיחה העתידית של המשק וכינוס יחס החוב לתוצר לרמה "מוסכמת ובטוחה".

כיום, יש הטיה מבנית לטובת ההוצאות השוטפות על חשבון ההשקעות, וזו מתווספת להעדפה מבנית של הפחתות מסים על פני הגדלת ההוצאה הציבורית (להשקעות או למטרות שוטפות) הנובעת מתקרת ההוצאות השנתית. כלומר, אף אחד בממשלות העבר וכיום לא אוהב להעלות מסים ויותר קל לשרת את ההווה מאשר את העתיד. קל יותר להפחית את שיעור המס כאשר הצפי הוא לגרעון נמוך מהתקרה בשנים הקרבות, אך לא להגדיל את ההוצאה הציבורית מעבר לתקרה.

מאחר והכלל הפיסקאלי לאוצר הוא לגבי התכנון ולא לביצוע שלרוב חורג מהמתוכנן, שכן צד ההכנסות לא בשליטה והכלל הפך להיות יעד הגידול בהוצאה הממשלתית. מה שקורה בפועל כאשר מגיעים לשנת התקציב בלי תוכניות ואז מגדילים את ההוצאות. זה סיפור שחוזר על עצמו בשנים האחרונות ולכן בבנק ישראל ממליצים לעבור לתקצוב תשתיות בנפרד תוך התכתבות במסגרת הכוללת.

לפי בנק ישראל, דרך התמודדות אפשרית עם הסיכון שבהגדלת מסגרת התקציב לשם הרחבת ההשקעות היא להחריג השקעות ציבוריות מהכללים הפיסקאליים (כמו למשל את פרויקט המטרו שלו דרוש מימון עתק), ובמקביל לצמצם את יעד הגרעון ואת תקרת ההוצאה. כלומר בבנק ישראל קוראים להחריג את ההשקעות מתקרת ההוצאה ובמקביל לבצע התאמה ביעד ללא הוצאות.

לפי בנק ישראל, אחד הכלים שיכולים לחבר בין יעד גרעון מבני להחרגה של השקעות בתשתיות הוא קביעת הפרשה רב שנתית קבועה מהתקציב לקרן השקעות חשבונאית, אשר תשמש למימון פרויקטים בתחום התשתיות, וההפרשה אליה תירשם כחלק מההוצאה בתקציב.

בבנק ישראל כותבים כי אם יוחלט לקדם את הפרדת המסגרת התקציבית המיועדת להשקעות משאר התקציב, חשוב לבחון במקביל הקמה של מוסד עצמאי, כגון מועצה פיסקאלית, שיקבע אילו מבין ההשקעות שהממשלה מציעה מתאימות להחרגה מהכללים הפיסקאליים.

בכך למעשה בנק ישראל נוטל דרגות חופש מהפוליטיקאים שלרוב יעדיפו להיטיב עם העם בטווח הקצר בדרך של הפחתות מסים, וממליצים להפנות יותר להשקעות.

גם אם יעלו מסים, לציבור יישאר כסף בכיס

לגבי העלאות המסים בבנק ישראל חוזרים על ההמלצה לעשות כך, שכן אם רוצים לסגור את הפערים מול המדינות המפותחות זה יעלה בהשקעה בתשתיות ובהון האנושי. ההשקעות דורשות הרבה כסף ואי אפשר לומר שרק הצמיחה תשלם על זה, ולכן צריך לעלות מסים או לצמצם הוצאות, אלא שהוצאות הממשלה נמוכות כך שאין מאיפה לקצץ.

אם המשק רוצה לצמוח, חייבים להעלות מסים כדי לשלם על רוב ההוצאה. באחוזי תוצר בנק ישראל צופה הקטנה של ההוצאה הציבורית, אך היא תהיה גבוהה למרות הריסון, והתוצר יגדל יותר כך שהעלאת המסים לא תכביד על המשק. בשורה התחתונה, אם הממשלה לא תבצע השקעות, כנראה שיהיה קשה לסגור את הפערים בפריון מול מדינות ה-OECD.

צרו איתנו קשר *5988