מהי זכות העמידה, והאם שגרירות אוקראינה אכן קיבלה אותה?

שם: שלמה קרעי
מפלגה: הליכוד
מקום פרסום: טוויטר
תאריך: 22.3
ציטוט: "בג"ץ מקבל עתירה של שגרירות אוקראינה - כשלא אמורה להיות שום זכות עמידה בפני בג"ץ לשגריר אוקראינה".
ציון: דרוש הקשר

הדיון בבג"ץ בעניין מתווה כניסת הפליטים מאוקראינה לישראל עורר הדים רבים. על רקע דיווחים שונים על הכוונה של שגרירות אוקראינה להעביר את המחלוקות עם ממשלת ישראל למישור משפטי, נשמעו לא אחת טענות על הזכות של שגרירות זרה לטעון בפני בג"ץ. טענה כזו השמיע ח"כ שלמה קרעי כשבדיון בוועדת המשנה למדיניות חוץ והסברה טען: "בג"ץ מקבל עתירה של שגרירות אוקראינה - כשלא אמורה להיות זכות עמידה לשגריר אוקראינה בפני בג"ץ הישראלי". כשבוע לפני כן בריאיון לגלי ישראל טען קרעי טענה דומה, אך כמה שעות מאוחר יותר כשהתראיין לערוץ כנסת, הוא נשמע מסויג יותר באומרו כי בג"ץ "קיבל עתירה של עותר ציבורי בשם פליטי אוקראינה".

אז האם בג"ץ בכלל קיבל עתירה של שגרירות אוקראינה? העניין מתחיל לפני כשבועיים, ב-12.3, אז נשלח ל"משרד תומר ורשה - עורכי דין" מכתב מטעם שגרירות אוקראינה בישראל (עליו חתום השגרירׂ), בו השגרירות מבקשת ממשרד תומר ורשה לעתור לבג"ץ נגד מתווה הכנסת הפליטים מאוקראינה. המשרד נעתר לבקשה של השגרירות והגיש עתירה לבג"ץ. בכתב העתירה מצוין כי העתירה מוגשת "לבקשת שגרירות אוקראינה בישראל" ואף צורף המכתב מטעם השגרירות. אלא שלמרות ההתקשרות בין המשרד לבין השגרירות, שגרירות אוקראינה אינה צד להליך המשפטי - ובהליך בבג"ץ (1765/22) משרד תומר ורשה מייצג את עצמו ולא את שגרירות אוקראינה. כלומר, שגרירות אוקראינה אינה בעלת מעמד בהליך זה - ומשכך בג"ץ לא נדרש לקבל עתירה של השגרירות וממילא הוא לא עשה כן.

אבל בדיון הציבורי לגבי ההליך המתנהל בבג"ץ נשמעת טענה עקרונית יותר - זו העוסקת ב"זכות העמידה". טענה זו מתקשרת לדיון רחב יותר ולגישה כללית יותר הגורסת שבעשורים האחרונים בג"ץ מרחיב בהתמדה את זכות העמידה ובכך פותח את שעריו ליותר ויותר עותרים. מבלי להתייחס לדיון המסוים בעתירה של משרד תומר ורשה, כדאי לנסות ולהבין במבט כללי מהי "זכות העמידה" וכיצד היא התפתחה במהלך השנים.

ובכן מהי "זכות העמידה"? על פי מסמך שכתב עו"ד אהרן גרבר במכון קהלת, זכות העמידה היא "זכותו של אדם או ישות משפטית לשטוח בפני בית המשפט את טענותיו ולבקש ממנו סעד". כלומר, מדובר כאן בתנאי סף מקדים לניהולו של הליך משפטי מלכתחילה, היות שעל פניו, רק למי שיש זכות עמידה רשאי לשטוח את טענותיו בפני בית המשפט. בישראל דיני המעמד אינם מוסדרים כלל בחקיקה - והחוק לא מגביל את מתן זכות העמידה. למעשה, ההפך הוא הנכון: החוק דווקא מעניק לבג"ץ סמכות דיונית רחבה ביותר - וסעיפים 15(ג) ו-(ד) לחוק יסוד: השפיטה קובעים כי בג"ץ "ידון בעניינים אשר הוא רואה צורך לתת בהם סעד למען הצדק".

זכות העמידה נקלטה בדין הישראלי מכוח פסיקות בית המשפט, במעין "ירושה" ממערכת המשפט הבריטית המנדטורית. ככל הנראה, פסק הדין הישראלי הראשון שדחה עתירה בהיעדר זכות עמידה היה בפרשת בג"ץ 90/49 נוחימובסקי נגד שר המשפטים, אז דחה בית המשפט עתירה כנגד ההחלטה להעמיד לדין את ראש המודיעין הצבאי בקום המדינה, איסר בארי. בית המשפט דחה את העתירה בנימוק שאין לעותר זכות עמידה. ד"ר יהושע (שוקי) שגב מציין במאמרו שהתפיסה שהייתה נהוגה בבית המשפט בזמן המנדט הבריטי הייתה כי העותר מחזיק בזכות עמידה רק כשהוא יכול להוכיח כי הממשל או רשויותיו היו תחת חובה או מחויבות משפטית כלפיו. אולם כבר בהחלטותיו הראשונות הרחיב בג"ץ את זכות העמידה והעניק סעד לעותרים בגין פגיעה בזכויות שאינן מעוגנות באופן פורמלי בספר החוקים, אף שלרשות לא הייתה חובה פורמלית כלפי העותרים (למשל בפרשת בג"ץ 1/49 בז'רנו נגד שר המשטרה). אולם אף שבעשורים הראשונים לקום המדינה בית המשפט הרחיב את זכות העמידה, באופן כללי התפיסה המסורתית הייתה שלעותר יש זכות עמידה רק אם "יש לו עניין אישי, מיוחד, מוחשי וישיר - להבדיל מעניין ציבורי כללי - בתוצאות הדיון" (בג"ץ 26/76 בר-שלום נגד מנהל מקרקעי ישראל). כך, קבע הנשיא אגרנט בבג"ץ 287/69 כי "במקום שהעותר מסתמך, לעניין מעמדו, אך על הטענה כי החלטת הרשות הציבורית פגעה באינטרס ציבורי־קולקטיבי, שיש לו עניין בו, ובלי שהוא טוען לפגיעת ממשית בהיר רשות היחיד שלו, לא יכיר בית־המשפט, על־פי הרגיל, בזכות עמידתו ולא ייזקק לעתירתו".

בשנות השמונים חל מפנה בגישת בית המשפט לזכות העמידה - אז בית המשפט החל להכיר בעותר כנפגע גם אם על פי הפרשנות המקובלת, אין לו עניין אישי, מיוחד, מוחשי וישיר בתוצאות העתירה (למשל בבג"ץ 217/80 סגל נגד שר הפנים). נקודת ציון חשובה הייתה בבג"ץ 910/86 רסלר נגד שר הביטחון, אז הרחיב בית המשפט את ההכרה ב"עותר ציבורי", כלומר בעותר נטול אינטרס אישי בתוצאות הדיון שמבקש לשטוח את טענותיו בפני בית המשפט בנוגע לנושא בעל ערך ציבורי רב. כיום, אף שזכות העמידה הורחבה למדי, עדיין אפשר להצביע על שני מקרים בהם לא נתונה לעותר זכות העתירה באופן אוטומטי, כך שעליו להוכיח כי יש להעניק לו אותה: המקרה הראשון הוא של הגשת עתירה ציבורית במצב שבו יש "אדם או גוף המהווים מושא ישיר סביבו נע נושא העתירה", אך אלה נמנעים מלפנות לבית המשפט (בג"ץ 962/07 לירן נגד היועץ המשפטי לממשלה). יצוין כי מטעם זה נדחתה לפני כשלושה חודשים עתירתו של ח"כ דוד אמסלם שבה ביקש שבג"ץ יורה לשר הביטחון לחתום על מינוי בועז לוי כמנכ"ל התעשייה האווירית (בג"ץ 8876/21); המקרה השני שבו נדרש להוכיח זכות עמידה הוא מקרה של עותר ללא כל זיקה למדינת ישראל. בבג"ץ 2915/96 נדחתה עתירתו של אזרח ארצות הברית (שאינו אזרח או תושב ישראל) בטענה של היעדר זכות עמידה - היות שבית המשפט סירב להכיר בו כ"עותר ציבורי" משום שהוא לא טען לזכות שלו שנפגעה ומשום שהוא לא הניח תשתית מספיקה שמבססת את האפשרות להכיר בו ככזה.

אבל האם תושב חוץ בכלל זכאי לפנות לערכאות השיפוטיות בישראל? באופן עקרוני, זכות הגישה לערכאות הוכרה במשפט כזכות אדם (רע"א 733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נגד קליל תעשיות בע"מ; ראו מאמרו של פרופ' יורם רבין) ולכן אינה מוגבלת רק לאזרחי ישראל או לתושבי ישראל, כך שבמקרים מסוימים שערי בית המשפט יהיו פתוחים גם בפני "נתין זר". באופן זה, כבר מתחילת שנות ה-70 בג"ץ דן בעתירות של פלסטינים שאינם בעלי מעמד של תושב או אזרח בישראל - בהתאם לעמדת היועץ המשפטי לממשלה דאז מאיר שמגר.

ולבסוף, האם זכות העמידה מוגבלת רק לבני אדם? באופן מעניין, סוגיה זו אכן נידונה בבג"ץ. בשנת 2005 הוגשה עתירה כנגד תוכנית מתאר מחוזית בהרי ירושלים (בג"ץ 466/05; בג"ץ 11745/04). מי שעבר על רשימת העותרים ודאי הופתע למצוא שם את הצבי הישראלי ("העותר מספר 6"). חבריו לעתירה הסבירו כי שלושים פרטים שלו מצויים באזור המדובר ועלולים להיפגע ולהיכחד. לאחר עיון מדוקדק, הגיע השופט (דאז) רובינשטיין לכלל מסקנה כי "אין בעלי החיים, ככל הנראה, בעלי מעמד בדין כשלעצמם, וכך גם הצבי בענייננו…". בין היתר, ציין רובינשטיין את הבעייתיות ביכולת של הצבי להמציא ייפוי כוח למייצגו או לשלם הוצאות משפט.

מח"כ שלמה קרעי נמסר: "אין אזרח ישראלי שלא מבין שזו בעצם עתירה של שגרירות אוקראינה, ושזה ניסיון של ממשלה זרה להתערב במדיניות ההגירה של ממשלת ישראל באמצעות צד שלישי. אבל המשרוקית של גלובס, כמו גם בג"ץ, לא מבינים את זה ונטפלים לעניין הפורמלי במקום למהות. וזו אגב מהות הבעיה, כאשר משפטנים מנסים לנהל את המדינה בהסתכלות משפטית צרה ומנותקת מהמציאות".

לסיכום, אף שהעתירה נגד מתווה הפליטים תואמה עם שגרירות אוקראינה בישראל, העותר אינו מייצג את השגרירות והיא אינה צד לעתירה - ומכאן שבג"ץ לא קיבל כל עתירה של שגרירות אוקראינה. לכן דבריו של קרעי דורשים הקשר.