כמעט בלי עובדים: מה קורה לגוף שאחראי על טיפול ברגולציה?

מדור "המוניטור", של גלובס והמרכז להעצמת האזרח, עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות, תוך בחינה מפורטת של יישום או היעדר יישום של סעיפי ההחלטה • הפעם: התוכנית הלאומית לשיפור הרגולציה

עודף רגולציה / אנימציה: טלי בוגדנובסקי / איור: Shutterstock
עודף רגולציה / אנימציה: טלי בוגדנובסקי / איור: Shutterstock

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

תחקיר: עידו אורנשטיין
עריכה: שהם וקסלר

למקורות ולמתודולוגיה, חפשו "המוניטור" באתר גלובס ובאתר המרכז להעצמת האזרח.

אתר המרכז להעצמת האזרח: www.ceci.org.il

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות ((Accountability והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכד'. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה ובחלק מהמקרים היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכד'.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דו"ח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמא - במקרה בו תקציב הוקצה אולם לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצוע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דו"חות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה והתחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו - 11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמא - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמא - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות בכדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

לא פעם אנו נוטים להאשים את "עודף הרגולציה" ("אסדרה" בעברית) כאחראי, גם אם לא באופן בלעדי, לרבים מתחלואי המשק הישראלי וככזה שמפריע לכלכלה שלנו להתפתח בקצב גבוה יותר. שפע החובות המוטלות על גופים במשק באמצעות חוקים, תקנות, כללים צווים והוראות מינהל אחרות - נתפס לא פעם ככזה שעלותו עולה על תועלתו.

והאמת? יש בסיס מוצק לתפיסה הזאת. מדינת ישראל משתרכת מאחור בכל מה שקשור לטיב מדיניות הרגולציה בהשוואה למדינות החברות בארגון המדינות המפותחות (OECD). כך, למשל, על פי מדד PMR המעריך את המידה שבה הרשויות והרגולציה במדינות השונות מעודדות את היווצרותו של משק דינמי ותחרותי, ישראל דורגה במקום ה-21 מתוך 35 מדינות OECD בשנת 2018. במדד קלות עשיית עסקים של הבנק העולמי, ישראל דורגה רק במקום ה-35 (מתוך 190) בשנת 2020, מתחת למדינות כמו אזרבייג'ן, טורקיה, קזחסטן ותאילנד.

לא בכדי הרגולציה בישראל צדה את עיניהם של גופים בינלאומיים. דוח התחרותיות של הבנק העולמי לשנים 2017-2018 כלל סקר על החסמים המרכזיים לפתיחת ולפעילות עסקים בישראל. כמעט כל החסמים המרכזיים שמופו נבעו ישירות מאיכות הרגולציה הממשלתית: בירוקרטיה ממשלתית לא יעילה, מיסוי, מגבלות רגולטוריות על עבודה וחוסר היציבות של הרגולציה. ב-2018 התפרסם גם דוח של ה-OECD שהעריך כי "שיפור הרגולציה בישראל, אפילו רק לממוצע ה-OECD, יעלה את התוצר לנפש ב-3.75% תוך 5 שנים ו-5.75% בתוך עשור", שמשמעותו תוספת של למעלה מ-70 מיליארד שקל לתוצר הישראלי.

מדור מס' 14: החלטה 218 | אוגוסט 2021

שם ההחלטה: תוכנית לאומית לשיפור הרגולציה

המטרה במילים "רגילות": ליצור תשתיות ארוכות טווח לרגולציה חכמה במדינת ישראל

הסבר: על מנת להפחית את הנטל הרגולטורי העודף, הממשלה החליטה לפעול לשיפור הרגולציה, למשל על ידי גוף ייעודי שיוקם למטרה זו.

גורם אחראי: משרד ראש הממשלה

לדוח המלא

לשמחתנו, הדרישה לשיפור הרגולציה הגיעה גם מבית. כבר בשנת 2011, לאחר המחאה החברתית נגד יוקר המחיה, החל דיון ציבורי רחב בעניין צמצום נטל הרגולציה. ועדת טרכטנברג, הוועדה לשינוי חברתי-כלכלי שהוקמה בעקבות המחאה, הקדישה חלק נכבד מהמלצותיה לעניין הפחתת הנטל הרגולטורי. חלקן אפילו יושמו לאורך השנים.

מאז משרד ראש הממשלה מוביל תוכנית ממשלתית לשיפור האסדרה שבאה לידי ביטוי לראשונה בהחלטת ממשלה מ-2014 להפחתת הנטל הרגולטורי. בהחלטה זו נקבע שכל משרדי הממשלה יגבשו תוכנית חומש להפחתת הנטל הרגולטורי הקיים, הוצב יעד כמותי להפחתה של 25% בעלות הבירוקרטיה הקיימת ונקבעו השיקולים המרכזיים אליהם יידרש כל רגולטור בתהליך קביעת אסדרה חדשה.

באותו מעמד הוחלט גם שיוחל מנגנון RIA שהוא למעשה תהליך המעריך את השפעות האסדרה. זהו כלי מרכזי עבור קובעי מדיניות בבואם להחליט האם לבצע אסדרה מסוימת וכיצד לבצעה כך שתשיג את יעדי המדיניות הציבורית. המנגנון מנתח את העלויות והתועלות של אסדרה מסוימת, כמו גם של אלטרנטיבות אחרות אשר אינן רגולטוריות, במטרה לזהות את החלופה שתניב את התועלת הגדולה ביותר לחברה.

בשנת 2018, לבקשת הממשלה, פורסם דוח של ארגון ה-OECD שבחן את מאמצי הממשלה לשפר את איכות האסדרה במדינה. הדוח אבחן שמשרדי הממשלה בישראל הם "שונאי סיכון" שמעדיפים לנקוט באסדרה מחמירה. כמו כן, הדוח ביקר את חוסר ההטמעה האחיד של מערך ה-RIA בישראל, שלא זוכה לאותה מידה של תמיכה על פני כל גורמי הממשלה השונים. בנוסף, הועלתה בעיית חוסר התיאום בין משרדי הממשלה והרגולטורים השונים בישראל. מומחי ה-OECD המליצו שממשלת ישראל תשקול את הקמתו של גוף פיקוח על האסדרה, תבהיר את הייעוד והתפקיד של מובילי מדיניות האסדרה במשרדים השונים ותשאף להקמת יחידת RIA בכל משרד ממשלתי.

 

ההחלטה: הקמת רשות הרגולציה

בעקבות דוח ה-OECD ודוח נוסף שפרסם האגף למדיניות הרגולציה במשרד ראש הממשלה, התקבלה ב-2018 החלטת ממשלה שהגדירה אבני יסוד למדיניות אסדרה חכמה וקבעה הליך ממשלתי לגיבוש אסדרה ולהיוועצות. נקבעו הליכי בקרה ממשלתית על שינויי אסדרה וחובת פרסום אסדרה והוחלט על הקמת תוכנית הכשרה לרגולטורים. עוד הוחלט על הקמת צוות בין משרדי שתפקידו לבחון סוגיות רוחב באסדרה.

הצוות הבין-משרדי לאסדרה חכמה פרסם ב-2021 דוח מקיף אשר מהותו "גיבוש תוכנית לאומית בתחום האסדרה להתמודדות עם אתגרי היציאה ממשבר הקורונה". התוכנית התבססה גם על סקירה של מחלקת הייעוץ והחקיקה במשרד המשפטים וגם על דוח שניתח את בעיות היסוד והפערים המרכזיים במערכת הרגולטורית בישראל. הדוח הבין-משרדי מצא כי ישראל מפגרת אחר מדינות מתקדמות בעולם בכל הקשור למדיניות האסדרה שלה וכי קיים נטל רגולטורי עודף. בנוסף, הצוות הציע מספר פתרונות לקידום מדיניות אסדרה חכמה.

והנה, באוגוסט 2021, הממשלה קיבלה את החלטה 218 שבמסגרתה אומץ הדוח הבין-משרדי. במרכז החלטת הממשלה עומדת ההכרזה על הקמתה על פי חוק של רשות הרגולציה, רשות עצמאית שתבצע בקרה על תהליכי קביעת האסדרה, תייעץ לרגולטורים בנוגע לתהליכי בחינת אסדרה חדשה וטיוב אסדרה קיימת, תייעץ לממשלה בעניין מדיניות האסדרה ותבצע הכשרות לרגולטורים השונים. נקבעו גם עקרונות מרכזיים לאופן גיבוש אסדרה חדשה אשר כוללים שיקולים שעל כל רגולטור לשקול, חובת היוועצות עם הרשות וחובת בחינת האסדרה בדיעבד. כמו כן, נקבעו דרכי התיאום בין הרגולטורים השונים וחובות פרסום כלל האסדרה במאגר אחוד.

בירוקרטיה והתערבות פוליטית - מה מעכב את הקלת רישוי העסקים?

עודף רגולציה וקושי בהבנתה ובציות לה יוצר קשיים רבים לעסקים קטנים, ומגביל את התחרות והיוזמה העסקית.

מתוך התפיסה הזאת, אחד הפרויקטים הגדולים שרשות האסדרה אמורה לקחת על עצמה הוא מפרטים אחידים לרישוי עסקים, כדי לשנות את המצב בו רגולציה שנדרשת מעסק מפוזרת על פני חקיקה ראשית, תקנות, תקדימים ונוהג מקומי, ולמנוע כפילויות או אפילו סתירות.

הכנסת והממשלה ניסו לפתור זאת על ידי חיבור מפרטים אחידים לרישוי עסקים. אך לא הושג שיפור משמעותי והמצב הקיים נותר על כנו. לפי גורמים המעורים בנושא, אף שמדיניות רגולציה היא תחום מומחיות בפני עצמו, משרדי הממשלה והרגולטורים נוטים לאמץ גישה קיצונית של הכבדת הנטל הרגולטורי מתוך מדיניות "אפס סיכון" שלא מפנימה את העלות ושהיא נטולת תמריץ להתייעל.

וכדי שהעמדות של מומחי הרגולציה שיושבים ברשות האסדרה תישען על הידע המקצועי הרלוונטי, הרשות פתחה בתהליך להתקשרות עם יועצים מקצועיים מהמגזר הפרטי. זאת במסגרת "מכרז מרכזי", תהליך בו חברות ייעוץ נרשמות מראש כספקיות לממשלה, ורשויות ממשלתיות יכולות לנהל מכרז נקודתי ביניהן בהליך מקוצר של שבועות ספורים.

התהליך התחיל כבר בחודש פברואר, לפני למעלה מחצי שנה. אבל הוא נתקע: לוועדת המכרזים לקח שלושה שבועות לחתום על פרוטוקול אחרי שלא חתמו בדיון עצמו, ועיכוב משמעותי נוסף נגרם בשל המתנה לחתימה של מנכ"ל משרד ראש הממשלה יוסי שלי. גורמים המצויים בפרטים מסבירים שיש כאן גם עניין פוליטי, בשל חוסר הרצון לתת קרדיט למינויים ולרשויות שהקימו בממשלה הקודמת (הרשות הוקמה תחת ממשלת בנט-לפיד).

העיכוב האחרון נבע מכך שהחשב הכללי ביצע עדכון רוחבי לתעריפי היועצים בממשלה, אבל הם שכחו להזין אותו במערכת המחשוב שלהם, אז במהלך אוגוסט אי אפשר היה לפתוח הזמנות כי תעריפי הייעוץ לא היו מעודכנים. באופן אירוני, מה שעיכב את עבודת רשות האסדרה, הוא בדיוק הבירוקרטיה הממשלתית שהרשות נועדה להיאבק בה.

היועצים מתחילים לעבוד יחד עם הרשות בימים אלה ממש. ואולם, סוג המכשולים הזה הוא כנראה לא האחרון שרשות האסדרה תיאלץ להתמודד איתו - שכן המשרדים והרשויות שהיא אמורה לבקר עלולים להערים עוד ועוד קשיים. כדי שהרשות תהיה אפקטיבית, דרושים תעדוף מתאים והתייחסות הולמת מצד הממשלה. לתשומת לבה של ועדת יוקר המחיה החדשה.

עידן ארץ

ההישגים: אור ירוק מהכנסת

לשמחתנו, אף שפעמים רבות הליך החקיקה בכנסת מעכב את יישום החלטות הממשלה, כאן זה לא המצב. כבר בנובמבר 2021, אושר כחלק מ"חוק ההסדרים" לשנות התקציב 2021 ו-2022, חוק עקרונות האסדרה, על פי עקרונות החלטת ממשלה 218 - דבר המעיד על מחויבות פוליטית גבוהה לקידום הנושא ומציאת פתרונות לעודף הרגולציה המשקית. בחוק נקבע כי תוקם רשות האסדרה, ונקבעו דרכי עבודת הרשות, נקבעו עקרונות יסוד לאסדרה, כללי מסגרת עבור מאסדרים והליכי בקרה והיוועצות עם רשות האסדרה. החוק גם הורה ליושב ראש הרשות לפרסם ברשומות הודעה על כך שהרשות השלימה את היערכותה למילוי תפקידיה לפי חוק זה.

בזכות אישור החקיקה, במאי האחרון התאפשר לרשות הרגולציה לפרסם להערות הציבור טיוטת יעדים מדידים לפיהם תבחן הרשות את הגשמת מטרתו של חוק יסודות הרגולציה וביוני הוא הוגש לממשלה. במסמך מציגה רשות הרגולציה את יעדי הרגולציה שמתמקדים בהפחתת הנטל הרגולטורי העודף, שיפור מקומה של ישראל במדדים בינלאומיים, שיפור איכות הרגולציה, תפקידי הרשות, רישוי עסקים, בקרה, מאגר הרגולציה, מחקרי רגולציה והנחיה והכשרה. בכל אחד מיעדים אלו נקבעו מטרות, מדדים והגדרת הגורם שאמון על הביצוע. מרבית מועדי המדידה הראשונים נקבעו לשנת 2024 או מאוחר יותר

הכשלים והחסמים: הרשות בסבך הבירוקרטיה

ההחלטה הייתה אמורה להביא להקמה של רשות רגולציה חזקה ומתפקדת. מעט מאוד מזה קרה. היום אנחנו נמצאים כמעט שנתיים מאז החלטת הממשלה ושנה וחצי מאז שאושרה הקמת רשות הרגולציה בחוק - ובכל זאת, הרשות לא החלה לפעול במתכונת מלאה. למעשה, מצבת כוח-האדם ברשות מראה עד כמה המצב חמור: נקבע יעד של 60 עד 80 עובדים ברשות. נחשו כמה עובדים יש היום. שמונה. שמונה בלבד. וזה כולל את יו"ר הרשות ומנהלת המשרד. יש לציין כי בתקציב 2021 סוכם שהרשות תקבל 25 תקנים באופן מיידי, שאישור חלקם הגדול עדיין בתהליך. נכון למועד כתיבת הדוח חמישה תקנים בלבד מתוך 25 התקנים המובטחים יצאו למכרז. כיצד רשות הרגולציה תוכל להגשים את ייעודה, ללא כוח-אדם?

החוסר בכוח-אדם משפיע באופן ישיר על פעילותה של הרשות, וראו את הדוגמה להמחשה: הרשות אמורה להקים מאגר בו כל רגולטור ותאגיד ציבורי יפרסם את כלל האסדרה הקיימת בתחומו, וכך ייווצר מאגר אסדרה אחוד. בהחלטה נקבע שראש הממשלה רשאי לדחות בצו את מועד ההקמה, ואכן הדשדוש בהקמת הרשות הביאה לכך שכבר שני ראשי ממשלה עשו שימוש בסמכות הזאת.

חסם נוסף הוא חוסר היציבות הפוליטית והשינויים התכופים במבנה משרדי הממשלה, לרבות הקמת משרדים חדשים, דבר המביא לעומס משמעותי על המנגנון המנהלתי במשרד ראש הממשלה. בדרך כלל כשנפתח משרד ממשלתי חדש או רשות חדשה, משרד ראש הממשלה הוא זה שמספק את שירותי המטה כמו חשבות, תקציב, גיוס כוח-אדם ומתן שירותי משאבי אנוש לעובדים הקיימים. הווה אומר, רשות הרגולציה תלויה במנגנון חיצוני לקידום פעילותיה והיא עומדת בתור המתארך של משרדים חדשים שהוקמו. העומס הגדול שנוצר על המנגנון מעכב יישום החלטות, תוכניות ממשלתיות ופרויקטים שונים.

לעתיד: שעת ההכרעה קרבה

אף שרשות הרגולציה מיועדת להיות אבן בסיס משמעותית בהתמודדות עם יוקר המחיה בישראל ובהקלה על הסביבה העסקית, היא עדיין רחוקה מאוד מרמת התפקוד המתוכננת. אכן, השנים האחרונות היו מלאות באתגרים ייחודיים שקשה היה להיערך אליהם מראש. ואולם, למרות הזמנים החריגים, בפרק זמן של מעל לשנה וחצי ניתן היה לצפות להרבה יותר.

בעתיד הקרוב נדע אם גורלה של רשות הרגולציה נחרץ לשבט או לחסד. סימן מעודד, אולי, קיבלנו ממש לאחרונה, כאשר רשות הרגולציה הוציאה מספר פרסומים, ביניהם יעדים מדידים לתפקוד הרשות, הנחיות התייעצות ותקנות סדרי הדין. כולנו תקווה שאלה מעידים על תזוזות שיתניעו את עבודתה של הרשות.

תגובת משרד ראש הממשלה

תגובת משרד ראש הממשלה: "בתקופת כהונתו וביוזמתו של ראש הממשלה נתניהו החלה מדינת ישראל לגבש מתווה של מדיניות רגולציה. במסגרת זו הוקמה יחידה למדיניות רגולציה במשרד ראש הממשלה, הוקמו יחידות למדיניות רגולציה במשרדי הממשלה ואומצו המלצות ה-OECD (ראו החלטת ממשלה 2118 מיום 22.10.2014 והחלטת ממשלה 4398 מיום 23.12.2018).

"הרשות נמצאת כעת בתהליכי הקמה שקשורים גם לגיוס כוח-אדם וגם לשלב הנחת התשתיות המקצועיות לפעילות שלה. חלק מהעיכובים בתהליכי הקמת הרשות נוגעים למורכבות הכללית שכרוכה בהקמת יחידה (פרסום מכרזים רבים, גיבוש הגדרות תפקיד, מינוי בעלי תפקידים, הקמת וועדות סטטוטוריות).

"בנוסף לכך, רשות האסדרה מרכזת בתוכה את העבודה והחסמים של כלל משרדי הממשלה, במהלך העבודה מתגלעות מחלוקות בין משרדי הממשלה. כפועל יוצא, עבודת הגישור וההגעה למכנה משותף אורכת זמן.

"אכן, הרשות צפויה לגדול משמעותית והיא נמצאת כיום באיוש חלקי. לאחרונה הסתיימו הליכי גיוס של שלושה עובדים נוספים, שצפויים להתחיל לעבוד ברשות עד סוף השנה. במקביל, הרשות עמלה על אישור המבנה הארגוני מול נציבות שירות המדינה, כדי לאפשר פרסום של מכרזים לתקנים נוספים.

"אשר למכרז היועצים, מכרזי היועצים עברו את התהליך שנדרש בהתאם לנהלי משרד ראש הממשלה. כעת, רוב ההתקשרויות עם חברות הייעוץ נפתחו והעבודה מתבצעת.

"אשר לוועדה לאסדרת רישוי עסקים, המפרט הנוכחי שנמצא על שולחן הרשות (מרכולים) הוא הראשון בשורת מפרטים שבהם הוועדה תטפל. הרשות תשלים את העבודה המקצועית על המפרט עד חודש דצמבר כדי להביא אותו לדיון בפני הוועדה. דיון זה הוא שלב ראשון בקידום המפרט. השאיפה היא לפרסם את המפרט במועד המוקדם ביותר האפשרי, בכפוף להליכים וללוחות הזמנים שנקבעו בחוק רישוי עסקים".