פס"ד תקדימי: הוועדה המקומית לא תוכל להגביל מכירת דירות בקרקע ציבורית

פסק דין של בית המשפט המינהלי בחיפה קובע לראשונה כי ועדה מקומית אינה מוסמכת לחייב בעל קרקע ב"בעלות אחודה", שמשמעותה שהנכס נמצא בבעלות גוף יחיד, והדירות לא מחולקות לרוכשים פרטיים.

● עסקה בשבוע | בכמה נמכרה דירה בקומה ה-33 בתל אביב?
● בדרך למגדל הגבוה בצפון: בחיפה מקדמים מיזם פינוי-בינוי עם 65 קומות

פסק הדין דן בעתירה שהגישה חברת היזמות א.י.ד.ר.ש להקמת פרויקט ברחוב בורוכוב בקריית אתא למטרה הציבורית של מעונות סטודנטים. על הקרקע, ששטחה שמונה דונם, מצוי כיום מבנה נטוש ששימש לטובת תנועת נוער.

על-פי התב"ע, התכליות המותרות על הקרקע הן ספרייה ובית ספר יסודי, והוועדה המקומית יכולה להחליט על תכלית שונה. היזם ביקש לשנות את הייעוד למעונות, ולבנות 48 יחידות דיור עם ממ"ד, על פני חמש קומות.

הוועדה המקומית וועדת הערר אישרו לשנות את הייעוד למעונות סטודנטים, בתנאים שיבטיחו שהקרקע תשמש למעונות סטודנטים: התקשרות עם מוסד להשכלה גבוהה מוכר; וחובה שהקרקע, שהיום נמצאת בבעלות חברת הבנייה, תוכל להימכר לעד ארבעה בעלים בלבד - כך שלא יתאפשר רישום בית משותף או מכירה של יחידות דיור. הוועדה קבעה כי ללא הגבלת הבעלות, היחידות נחשבות לדיור רגיל ולא למעונות ציבוריים, ולכן הבעלות האחודה מתחייבת.

החברה הגישה עתירה לבית המשפט המינהלי, ותנאי ה"בעלות האחודה" היה במוקד העתירה.

ההחלטה: סמכות הוועדה המקומית

בית המשפט קיבל את העתירה וקבע כי התנאי לבעלות אחודה מהווה פגיעה בזכותה קניין של החברה אם אין לכך הסמכה בחוק או בתוכנית. "קביעת תנאי של בעלות אחודה הוא תנאי קנייני החורג מסמכות הוועדה המקומית", נקבע.

השופט אחסאן כנען קבע כי על-מנת למנוע את הפגיעה בוודאות ובאינטרס ההסתמכות, חוק התכנון והבנייה הגביל באופן משמעותי את שיקול-הדעת של רשות הרישוי המקומית להוסיף תנאים חדשים בשלב ההיתר שלא היו ידועים מראש - אלא אם כן התקיים אחד משלושה תנאים מוגדרים: התנאי פורט במידע להיתר; התנאי נדרש לפי החוק; או מדובר במקרה חריג ביותר שנועד למנוע סיכון ממשי לציבור.

"תנאי הבעלות האחודה אינו 'תנאי טכני' הקשור לאופן הבנייה הפיזי, אלא מגבלה קניינית מהותית הפוגעת ביכולת העותרת לפצל או להעביר את זכויותיה בנכס. פגיעה כזו בזכות הקניין בדומה להטלת ערבות כספית דורשת הסמכה מפורשת בחוק או בתוכנית", נכתב בהחלטה.

השופט ציין כי העובדה שהמחוקק בחר לעגן במפורש דרישת בעלות אחודה לדיור בהישג יד למשל, אך לא עשה זאת ביחס למעונות סטונדטים, מלמדת כי אין סמכות לכך.

הביקורת: אין דרך לאכוף

התוצאה היא שהיזם נותר עם ההיתר להקים מעונות, אך יוכל למכור יחידות דיור. גורמים במוסדות התכנון מביעים חשש כי ביטול התנאי יוביל לקושי לוודא שמוקמים במקום מעונות סטודנטים, בפרט שאין אוניברסיטה קרובה.

במסגרת ההליך נטען על-ידי בעלת דירה הגובלת בקרקע כי ביטול הבעלות האחודה יצרה היתר חדש שלא נדון כלל בוועדה המקומית או בוועדת הערר, וכי הגבלת הבעלות היא ערובה הכרחית ולא תנאי משני למימוש מטרת הקרקע.

נטען כי התכנון אינו כולל מאפיינים טיפוסיים של מעונות סטודנטים כמו קפיטריה, חללי תרבות או חדרי כביסה משותפים אלא מתוכנן בניין של 48 יחידות דיור קטנות ונפרדות באיצטלה של מעונות. בנסיבות אלה, נטען, קיים חשש ממשי לשחיקה בשימוש הציבורי ולזליגה של היחידות לשוק הדיור החופשי כולל מכירה פרטית. בחוות-הדעת שהוגשה נאמר כי מיקום מבנה המעונות בלב שכונה פרברית שקטה ויוקרתית, שאופיה אינו סטודנטיאלי, מעורר קושי במישור ההתאמה האורבנית.

היתרון: לקבוע את הבעלות בתוכנית

מנגד, עורכי דין בשוק הפרטי סבורים כי ההבחנה בין סמכות תכנונית לזכויות קנייניות היא ראויה. לדברי עו"ד סלאם חאמד, שותפה במחלקת תכנון ובנייה במשרד עמית פולק מטלון, "מוסדות התכנון רשאים לקבוע מה מותר לבנות, ולאיזה שימוש, אולם מכאן ועד קביעה של מבנה בעלות כפוי, שלילת אפשרות לפיצול זכויות או כפיית מודל של בעלות אחודה - המרחק הוא רב. אלה אינם עוד תנאי תכנון במובנם הרגיל, אלא התערבות ישירה בליבת זכות הקניין".

עו"ד אפרת שרון, שותפה וראש מחלקת תכנון ובנייה במשרד פישר (FBC), אומרת כי פסק הדין יביא לכך שיותר תוכניות יקבעו הוראות בדבר בעלות אחודה ביחס לשימושים שונים - מעונות סטודנטים, מלונאות, דיור בהישג יד, דיור מוגן ועוד. לדבריה, "מאחר שההליך התכנוני כפוף לשיתוף הציבור בדרך של התנגדויות, הליך זה הוא המקום הנכון לקבוע בו את ההוראות הקנייניות הללו, ולא הליך הרישוי".

טרם התקבלה החלטה אם יוגש ערעור על פסק הדין.

החברה יוצגה בהליך על-ידי עורכי הדין עדן ענבר ולרה קוניצר ורבה ממשרד אטיאס, גראור, וישניצקי, ענבר ושות’ שמסרו: "מדובר בפסק דין תקדימי, המאשר כי מוסדות התכנון אינם מוסמכים, בהיעדר הסמכה בדין או בתוכנית, לפגוע בזכויות קנייניות באמצעות מגבלות על הבעלות, כאשר ניתן להשיג את אותה תכלית באמצעים תכנוניים מידתיים ויעילים.

"עוד נקבע כי אין בסיס לטענה שפיצול הבעלות ימנע את מימוש ייעודו הציבורי של הפרויקט, שכן בידי מוסדות התכנון מנגנוני אכיפה מספקים להבטחת שימוש בלעדי כמעונות סטודנטים, ובהם ניהול מרכזי, הגבלת תקופת השכירות לשנה אקדמית, התקשרות עם מוסדות אקדמיים ורישום הערה בטאבו. פסק הדין מחזק גם את קביעות ועדת הערר בדבר נחיצותו הציבורית של הפרויקט, כמענה למשבר הדיור וכאמצעי לחיזוק קריית אתא והקהילה".