מה העיר שלכם עושה עם הכסף? מתברר שקשה לקבל תשובה

הכותב הוא מנהל תחום דמוקרטיה מקומית בפנימה

בימים אלה ממש מתכנסות המועצות ברשויות המקומיות כדי לאשר את תקציב 2027. זה נשמע כמו פרוצדורה בירוקרטית רגילה, אבל למעשה זהו הרגע שבו הרשות מקבלת החלטה יסודית הנוגעת לתפקידה הבסיסי ביותר: קביעת סדר העדיפויות ואופני השימוש בכספי הציבור העומדים לרשותה.

לפי החוק, בתהליך אישור התקציב מעורבים שלושה גורמים: הגזבר שמכין את ההצעה, ועדת הכספים והמועצה שדנות בה ומאשרות אותה, ומשרד הפנים שמפקח על כל התהליך.

הגזבר מכין את הצעת התקציב לפי הנחיות ראש הרשות, שמגיש אותה למועצה לא יאוחר מחודשיים לפני תחילת שנת הכספים (סעיף 206 לפקודת העיריות). לפני שההצעה מגיעה למליאה, היא עוברת דיון בוועדת הכספים, ועדת חובה שהחוק מחייב לכנס לפחות פעם ברבעון.

המליאה עצמה מחויבת לפתוח בדיון תוך שבועיים מקבלת ההצעה, ולאשר אותה (בשינויים או בלעדיהם) עד תחילת השנה. משרד הפנים קובע את הנחיות ההגשה מדי שנה, מאשר תוכניות פיתוח ותב"רים (תקציבים בלתי־רגילים), ומוסמך להתערב אם משהו משתבש, למשל במינוי חשב מלווה או בכניסה לתוכנית הבראה.

הרחק מהעין הציבורית

ומה עם הציבור? קיימת אמנם חובת פרסום מוגבלת של התקציב באתר הרשות, אבל בלי דרישה לפורמט נגיש, מפורט או מוסבר. קובץ PDF יבש מספיק כדי לצאת ידי חובה. אתם מוזמנים לנסות בעצמכם להיכנס לאתר הרשות שבה אתם גרים, ולהבין ממנו איך הוקצה הכסף שלכם ב־2026. רוב הסיכויים שלא תצליחו.

על פי נתוני מדד השקיפות באתרי הרשויות המקומיות 2025 של עמותת שקיפות בינלאומית ישראל (שבי"ל, בשיתוף פנימה ואיגוד האינטרנט הישראלי), הציון בקטגוריית השקיפות התקציבית ירד בין השנים 2024 ל־2025 מ־64% ל־58% בממוצע.

וזה לא הכל. רק 46% מהרשויות (56 מתוך 123 שנבדקו) פרסמו באתר שלהן את תקציב השנה הנוכחית. רק 58% מהרשויות (71) פרסמו את פרוטוקולי דיוני ועדת הכספים על התקציב. כלומר, אצל כ־42% מהרשויות, גם אם התקיים דיון של ממש, הציבור לא יכול לדעת מה נאמר בו. רק 56% מהרשויות פרסמו השוואה בין תכנון התקציב לביצוע בפועל. 72% מהרשויות פרסמו את התקציבים של השנים הקודמות, מה שרומז שלרשויות נוח יותר לדווח בדיעבד מאשר בזמן אמת.

אבל האם זה מיתרגם לתרבות דמוקרטית? כלומר, האם הרשויות שפותחות את ספרי התקציב לציבור הן גם הרשויות הדמוקרטיות יותר? הצלבנו את ציוני השקיפות התקציבית של שבי"ל (2024) עם מדד הדמוקרטיה המקומית 2025, והתשובה מורכבת. שש הערים שבראש המדד, קריית ביאליק, ראשון לציון, כפר סבא, רעננה, הרצליה ומודיעין־מכבים־רעות, קיבלו כולן ציון מלא בשקיפות התקציבית.

מבין 17 הערים שקבלו ציון מלא בסעיפי השקיפות התקציבית, אף אחת לא נמצאת בשליש התחתון של המדד. ועדיין, שקיפות לבדה לא מבטיחה מקום בצמרת: אשקלון, לוד ואילת מפרסמות את מלוא המידע ובכל זאת מדורגות בחצי התחתון, ולוד נמצאת כמעט בתחתית בתחום אמון התושבים. בכיוון ההפוך, באום אל פחם ובשפרעם, שכמעט לא מפרסמות מידע תקציבי, נמדד אמון גבוה מהממוצע. במילים אחרות, שקיפות תקציבית היא כמעט תמיד חלק מדמוקרטיה מקומית איכותית, אבל היא לא מספיקה, ואמון התושבים יכול להתקיים גם בלעדיה.

אמון ויציבות פיננסית

מעבר לזכות הציבור לדעת, מחקר חדש שנערך על ידי קבוצת חוקרים מהמכללה האקדמית ספיר (ד"ר שרון חדד, ד"ר רן בן־מלכה וד"ר שגית אזארי־ויזל) על בסיס נתוני מדד הדמוקרטיה המקומית 2025 של תנועת פנימה, מראה כי שקיפות מוסדית עשויה לתרום בצורה משמעותית ליציבות פיננסית.

החוקרים הגדירו וחישבו מדד ליציבות הפיננסית של הרשות על בסיס נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (המורכב משיעור גביית הארנונה, שיעור ההכנסות העצמיות ואחוז הגירעון) ובחנו את הקשר בינו לבין ציוני האמון והשקיפות של הרשות במדד הדמוקרטיה המקומית.

ממצאי המחקר מצביעים על כך שהשקיפות אינה רק ערך דמוקרטי כשלעצמו, אלא ערוץ או צינור מרכזי שדרכו אמון הציבור מתורגם לביצועים פיננסיים טובים יותר ברשות המקומית (72% מן הקשר בין אמון ליציבות הפיננסית מתווך על ידי השקיפות, בעוד שהאפקט הישיר של האמון, לאחר הכנסת השקיפות למודל, אינו מובהק).

לממצא הזה שתי משמעויות חשובות. הראשונה היא שרשות שבה התושבים סומכים על הרשות גם בלי שהם יכולים לדעת כיצד היא מתנהלת כנראה לא תוכל ליהנות מהפירות הפיננסיים של אמון הציבור. אמון "עיוור", ללא שקיפות, לא משפר יציבות פיננסית. השנייה היא שמהלכים לקידום השקיפות ברשויות המקומיות יכולים לשאת פרי כלכלי, וזוהי קריאת כיוון למשרדי הממשלה האמונים על הנושא.

על פי החוקרים, הממצא המרכזי שעולה מהתוצאות הוא שאמון הציבור לבדו אינו מספר את כל הסיפור. ברשויות שנבדקו, עיקר הקשר בין אמון לבין יציבות פיננסית עבר דרך השקיפות. לכן שקיפות אינה רק ערך דמוקרטי, אלא מנגנון מוסדי שעשוי לתמוך גם בחוסן הפיננסי של הרשות.

מה אפשר לעשות?

בסופו של דבר, התמונה שעולה היא אחת: תקציב הרשות הוא ההחלטה הציבורית המשמעותית ביותר שמתקבלת בה מדי שנה, אבל היא מתקבלת כמעט לגמרי מחוץ לטווח הראייה של מי שהיא נוגעת אליו הכי הרבה - התושבים. המחקר מראה שזה לא רק עניין של עקרון: אמון בלי שקיפות הוא שביר, וכמעט לא מתורגם ליציבות פיננסית אמיתית.

לכן הפעם הזו דורשת פעולה משלושה כיוונים. מהתושבים, לא להסתפק באמון עיוור, אלא לשאול, להיכנס לאתר הרשות ולדרוש לדעת איך מוקצה הכסף שלהם. מהרשויות, לצאת מגבולות חובת הפרסום המינימלית ולהפוך את תהליך התקציב לשקוף ומשתף מיוזמתן, כי זה גם באינטרס הפיננסי שלהן. ומהממשלה, להשתמש בכלים שבידיה, מהנחיות משרד הפנים ועד חקיקה, כדי להפוך שקיפות תקציבית מהמלצה למחייבת. תקציב 2027 עוד לא ננעל ברוב הרשויות. יש עדיין הזדמנות לעשות את זה אחרת.

אורי עפרוני, מנכ"ל פנימה מסביר כי "נתוני המחקר מראים כי ערכים דמוקרטיים הם ערובה לשגשוג ויציבות. לשקיפות חלק חשוב בבנייה וחידוש האמון בין העם למוסדות המדינה. לשלטון המקומי תפקיד ייחודי בכך. חלוקת התקציב אינה אירוע טכני, אלא הזדמנות מצוינת לדיון ערכי על סדרי עדיפויות של התושבים והקהילות. הקשר בין דמוקרטיה מקומית ליציבות פיננסית היא בשורה של ממש ולבנה חשובה בקידום ביזור סמכויות אחראי ומשמעותי לשלטון המקומי".