דרכים עקלקלות בפיצוי על הפקעת קרקע

שלוש זוויות התייחסות קיימות לבחינת הפיצוי לו זכאים בעלי קרקע שהופקעה. פס"ד של ביהמ"ש העליון מנסה לצאת מהסבך המשפטי

הרב פנחס הורוביץ היה בעליו של נכס מקרקעין ברובע היהודי של העיר העתיקה בירושלים (להלן: "הנכס"). הרב הורוביץ הלך לעולמו, וכיום בא עזבונו תחתיו (להלן: "הבעלים"). בשנת 1968 פירסם שר האוצר הודעה, על פי סעיפים 7,5 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) 1943 (להלן: "פקודת ההפקעות"), על פיו הופקע שטח קרקע - בו נכלל הנכס - לצורכי ציבור.

בשנת 1972 החלו מגעים בין הבעלים לבין המדינה, בדבר תשלום פיצויים בגין הפקעה. בשנת 1986 הגיש הבעלים תביעה לביהמ"ש המחוזי בי"ם, בבקשה כי יוזכר כבעלים וכי יזכה בפיצויים. בשנת 1989 הכירה המדינה בזכות הבעלות של הבעלים, וההתדיינות נמשכה לעניינם של הפיצויים בלבד.

הערעור נדון בפני חמישה שופטים בבית המשפט העליון. את פסק הדין כתב השופט מישאל חשין. לפסק דינו, המפורט והמתובל באימרי שפר, הצטרפו כל שאר השופטים.

המיתווה הנורמטיבי הנסוב סביב הסוגיה הנדונה מורכב, ותיחומו בין שלושה קודקודים. הקודקוד האחד הוא פקודת ההפקעות; הקודקוד השני הוא החוק לתיקון דיני הרכישה לצורכי ציבור, התשכ"ד-1964 (להלן: "החוק המתקן"); והקודקוד השלישי הוא חוק הריבית.

השאלה האחת העומדת לדיון מסבה עצמה על שיעור הפיצויים שהבעלים זכאי להם. בנושא זה קובע סעיף 12 לפקודת ההפקעות, כי הערכת שוויה של הקרקע תיעשה כשוויה ביום פרסום ההודעה ברשומות. הנחת היסוד היא, כי לא יעבור זמן רב מיום ההפקעה עד מועד תשלום הפיצויים. אך סעיף 13 (1) לפקודת ההפקעות קובע, כי במקום בו תופסת המדינה חזקה במקרקעין שהופקעו, בלא שמשלמת היא לבעלים - בד בבד עם התפיסה - פיצוי עבור זכויותיו, חייבת היא לשלם לבעלים דמי חכירה מיום התפיסה ועד ליום התשלום.

נמצא, כי שני סוגי הוראות קיימים בפקודת ההפקעות לעניין הפיצוי. האחד, פיצוי שוויים של המקרקעין גופם (פיצוי קרן); והשני, פיצוי עבור פירות שהמקרקעין מניב - דמי חכירה (פיצוי פירות). עם גבור האינפלציה, קמה ועלתה שאלה באשר להצמדתם של פיצויי ההפקעה (פיצוי הקרן ופיצוי הפירות) לשינוי שחל בערך הכסף.

אשר להצמדת פיצוי הקרן, ההלכה קבעה, כי עניין הוא למחוקק, וסירבה להורות על הצמדתם. הלכה שונה נקבעה לעניין פיצוי בגין דמי החכירה. ביהמ"ש העליון קבע, כי דמי השכירות יוערכו כשוויה של הקרקע משנה לשנה, ושלא על בסיס קבוע, כשוויה של הקרקע לעת הפקעתה.

לעניין הריבית נקבע, כי הבעלים זכאי לריבית של %6 לשנה על פיצוי ההפקעה, מיום תפיסת הקרקע ועד ליום התשלום, אך אינו זכאי לריבית בגין דמי החכירות. לסיכום, ההלכה עד כה - קרקע שהופקעה, זכאי הבעלים לפיצויים (פיצוי קרן) כשוויה של הקרקע לעת פרסום ההודעה, ללא הצמדה, אך בתוספת ריבית (פיצוי פירות) בשיעור של %6 לשנה. כן מורה פקודת ההפקעות, כי מיום התפיסה ועד ליום התשלום זכאי הבעלים לפיצוי (פיצוי פירות) בשל אובדן דמי חכירה. חישובם של דמי החכירה ייעשה על פי שוויה של הקרקע משנה לשנה אך ללא הצמדה למדד.

בית המשפט קבע, כי שני סוגי הפיצויים (פיצוי פירות סטטוטורי בגין אובדן דמי חכירה ופיצוי הפירות ההלכתי של הריבית) חלופיים הם. הבעלים זכאי לגבוה מבין שני סוגי פיצויים אלה.

בחוק המתקן נקבעה שיטת שיערוך (הצמדה וריבית) של הפיצויים, עבור קרקע שהופקעה.

הוראת הפיצוי העיקרית באה בסעיף 8 לחוק המתקן, ובה שלושה מרכיבים: האחד, פיצוי כשווי הקרקע ליום פרסום ההפקעה והצמדת פיצוי זה למדד המחירים לצרכן (פיצוי הון); השני, תוספת ריבית צמודה בשיעור של %4 לשנה עד ליום 31.3.93; והשלישי, תוספת ריבית צמודה בשיעור של %1.5 לשנה מיום 1.4.93 (על שווי הזכויות בלבד).

הוראת סעיף 8 לחוק המתקן מעלה לפנינו הסדר כולל ומקיף לזכותו של בעלים לקבל פיצוי עבור הפקעה. סעיף 13 לחוק המתקן קובע, כי מי שנדרש להוראות החוק המתקן כדי לזכות בפיצויים בגין הפקעת קרקע, חייב לספק עצמו בהוראות אלו ושלא להידרש לכל תביעה ממקור אחר. אם כי החוק המתקן לא ביטל מפורשות את הוראות הפקודה באשר לפיצויי הפקעה.

בשני נושאים הכריע בית המשפט קמא: בנושא הערכת שווייה של קרקע מופקעת (פיצוי קרן) - בית המשפט קמא זיכה את הבעלים בשווי הקרקע לעת ההפקעה ובהצמדה וריבית כדבר סעיף 8 לחוק המתקן; ובנושא פיצוי הבעלים על אובדן דמי חכירה (פיצוי פירות) - לפי שוויו המשתנה של הנכס משנה לשנה (בשיעור של %5), ועל כך יחולו הוראות חוק הריבית. השופט חשין מפרש הכרעות אלה כחילופיות - קרי בית המשפט קמא נתן ברירה ביד הבעלים: רצה, תובע הוא פיצויים לפי החוק המתקן. רצה, תובע הוא פיצויים בגין דמי חכירה אבודים כאמור.

כפועל יוצא מכך, דוחה השופט חשין את טענת הבעלים, כי זכאי הוא לפיצוי הפקעה לפי הוראותיו של החוק המתקן, ובנוסף להם לפיצויים בגין דמי חכירה אבודים כהוראת סעיף 13 לפקודת ההפקעות.

מוסיף הבעלים וטוען: גם אם אמרנו כי בעלים אינו זכאי לפיצויים מלאים לפי חוק המתקן, ובנוסף להם לדמי חכירה אבודים לפי פקודת ההפקעות, הנה זכאי הוא לוותר על הריבית הקבועה בחוק המתקן, ותחתיה לקבל דמי חכירה אבודים לפי פקודת ההפקעות (בהצמדה ובריבית). ממשיך וטוען הבעלים, כי הפיצוי בגין דמי החכירה האבודים אמור להיות צמוד למדד המחירים לצרכן ונושא ריבית, כדברו של חוק הריבית.

השופט חשין דוחה טענה זו. הוא קובע, כי כל אחת משתי שיטות הפיצוי היא מעשה מיקשה, בבחינת "קחני או עזבני". אין אנו מורשים לדלג משיטה לשיטה, וליטול מכל שיטה אותו רכיב הנוח לנו. אין גם לקבל הטענה, כי זכאי הבעלים להחיל על דמי חכירה אבודים את חוק הריבית (שנותן פיצוי גבוה יותר מהפיצוי על פי החוק המתקן).

מוסיף חשין: משקבע המחוקק בחוק המתקן שיטת פיצוי מורכבת, היעלה על הדעת כי התיר לנו לפרק את החבילה לקרן לעצמה ולפירות לעצמם? הנקבל כי הותר לנו ליטול קרן מן החוק המתקן ופירות מפקודת ההפקעות, ועל דרך זו נאפשר לבעלים לזכות בפיצוי פירות גבוהים מאלה שקבע מפורשות החוק המתקן? השופט חשין קובע כי אין הדבר מתקבל.

מוסיף הבעלים וטוען, כי אם יידחו שתי טענותיו הראשונות, אזי הוא מוותר על כל הפיצוי לפי החוק המתקן, והוא מוסיף ומוותר גם על פיצוי קרן (נומינליים) לפי פקודת ההפקעות (נזכור כי קרן זו הפכה ממילא ללא כלום). בה בעת הוא תובע פיצויים בגין דמי חכירה אבודים, שעליהם יוחל חוק הריבית, הכולל, כידוע, הצמדת הפי צוי ועליו ריבית צמודה.

השופט חשין דוחה אף טענה זו. ראשית, הוא קובע, עולה מטיעון זה ריח חריף של מוזרות. מוזרות זו מקורה בהתפתחותה ההיסטורית של חקיקת הפיצויים בענייננו (שתוארה לעיל). החוק המתקן - לאחר תיקוניו - קבע נוסחה חדשה וכוללת לפיצוי הבעלים. קביעה זו, למעשה, הותירה את הוראות הפיצויים שבפקודה כגוף חסר חיים, וההצעה להחיות את סעיף 13 לפקודה על ידי העשרתו במסלול חוק הריבית היא דרך עקלקלה הנדמית להעלאתו של האוב מן האדמה.

הנחת היסוד של החוק המתקן היתה, שפיצוי במסלול פקודת ההפקעות אינו ניתן להצמדה, שלו היה ניתן להצמדה לא היה כלל מוקם לתיקונו של החוק המתקן ולכבישת המסלול שנקבע בסעיף 8 שבו. יתרה מכך, הוראות ההצמדה של החוק המתקן ביחסן להוראות ההצמדה שבחוק הריבית, הוא כיחסו של חוק מיוחד לחוק כללי. וכידוע, הוראות חוק מיוחד עדיפות על הוראותיו של חוק כללי.

למסקנה דומה מגיע השופט חשין גם מבחינת הוראות חוק הריבית.

התוצאה הסופית: ערעור המדינה נתקבל, ונקבע כי הפיצויים ששילמה המדינה לבעלים, יש בהם כדי למלא אחרי כל חבויותיה כלפי הבעלים בגין הפקעתו של הנכס.

ע"א 2912/93 2405/91 בית המשפט העליון.

השופטים: אליעזר גולדברג, תיאודור אור, אליהו מצא, מישאל חשין, יהודה קדמי.

בשם המדינה: עוה"ד טליה ששון ואייל ינון.

בשם הבעלים: עוה"ד משה שוב ומרים דונין-שוב. «עו"ד רמי שר-ישראל «דרכים עקלקלות בפיצוי על הפקעת קרקע «שלוש זוויות התייחסות קיימות לבחינת הפיצוי לו זכאים בעלי קרקע שהופקעה. פס"ד של ביהמ"ש העליון מנסה לצאת מהסבך המשפטי