הפקעת חלקה שלמה עם פיצוי מלא

בית המשפט המחוזי בחיפה פסק לאחרונה, כי הפקעת חלקה בשלמותה מחייבת פיצוי מלא בגין שווי החלקה, ואין להפחית כלל משווי החלקה, למרות פסיקה נוגדת של בית המשפט העליון בתחילת שנות ה-80.

התובעים - חנה הולצמן ואח' (להלן: "הולצמן") - היו הבעלים הרשומים של חלקה מס' 70 בגוש 10500 בקרית-אתא (להלן: "החלקה"). החלקה כלולה בתוכנית מיתאר מס' כ/150 שפורסמה בינואר 80'. בהתאם לתוכנית זו, ייעוד החלקה הוא איזור למתקני ספורט.

ב-30/6/91 פירסמה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה קרית-אתא (להלן "הוועדה") הודעה, לפיה היא מתכוונת לתפוס חזקה בכל החלקה. בהתאם לכך, נרשמה עיריית קרית אתא (להלן: "העירייה") כבעלים של החלקה. בתקופה מאוחרת יותר, שונתה תוכנית המיתאר, כך שעל פיה תפסה הוועדה (לאחר שהעירייה כבר היתה רשומה כבעלים על החלקה) חלק מהחלקה, לצורך דרכי גישה לשכונות מגורים שנבנו בסמוך. בגין הפקעת החלקה, קיבלו התובעים פיצוי חלקי, וזאת לאחר הפחתה משווי החלקה.

התובעים הגישו תביעה נגד הוועדה והעירייה, בטענה כי מגיע להם פיצוי מלא עבור מלוא שווי החלקה.

המחלוקת מתמקדת בשאלה, האם כאשר מופקעת חלקה בשלמות, חייבת הרשות המפקיעה לשלם לבעלים, כפיצוי הפקעה, את מלוא שוויה של החלקה או רק %60 משוויה.

בא כוח התובעים מבסס עיקר טיעוניו על הביקורת שהושמעה כנגד פסק הדין שניתן עוד בתחילת שנות ה-80, בע"א 377/97 אדית פייצר ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ר"ג, פד"י לה (3) 645 (להלן: "הלכת פייצר"), ולאפשרות בחינתו מחדש לאור חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו (להלן: "חוק היסוד"), ולהשפעתו על הלכה שהתגבשה בפסיקה עד לחיקוקו. בהלכת פייצר דובר על הפקעה בשלמות של חלקות לצורך בניית בית ספר. בביהמ"ש העליון נבחנו הוראות סעיף 20 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943 (להלן: "הפקודה") וסעיף 190 (א) (1) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון"). בסופו של דיון, הוחלט כי בקביעת שיעור הפיצויים רשאית הרשות המפקיעה להפחית %40 משווי המקרקעין, ואין הבדל בין הפקעה של חלק מחלקה לבין הפקעה של חלקה בשלמותה.

מפאת חשיבותן, נצטט את ההוראות הרלבנטיות מהפקודה ומחוק התכנון. סעיף 20 (2)(ב) לפקודה קובע: "מקום ששטח שנלקח, והוא נכלל במגרש, עולה על רבע כלל שטחו של המגרש, יופחתו הפיצויים בסכום שמתכונתו לערך הקרקע בלבד, הנכלל בחלק המגרש שנלקח, היא כמתכונת רבע כלל שטחו של המגרש לכלל שטח הקרקע, הנכלל בחלק המגרש שנלקח".

בסעיף 190 (א) (1) לחוק התכנון הוגדל שיעור הקרקע המותר להפקעה ללא תמורה מ-%25 ל-%40, והורחבה רשימת המטרות בעבורן מותר להפקיע ללא תשלום פיצויים - "סעיף 20 לפקודה האמורה יחול גם על הפקעת מקרקעין לצורכי גנים, שטחי נופש וספורט וכן לבנייני חינוך, תרבות, דת ובריאות, ובכל מקום שמדובר באותו סעיף על 'רבע' יבוא 'ארבע עשיריות'; אולם לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש".

לאחרונה היתה התייחסות להלכת פייצר בע"א 2515/94 לוי נ' עיריית חיפה, תקדין עליון כרך 96 (3).

השופטת גילאור, בפניה הובאה התביעה הנדונה, סברה בתחילה שאין לקבל את התביעה, ולא ניתן לסטות מההלכה המחייבת שנקבעה בהלכת פייצר והנוהגת מזה שנים רבות. ואולם, לאחר שבחנה את הסוגיה לעומק ועיינה במאמרי המלומדים שנכתבו על הלכת פייצר והשלכותיה, היא החליטה לסטות מהלכת פייצר ולקבל את התביעה.

לאור הנימוקים שיובאו להלן ולאור המציאות המשפטית בה אנו מצויים, עקב המהפכה החוקתית המאפשרת בחינה מחדש של דין, סבורה השופטת גילאור כי היא אינה פוגעת בעיקרון התקדים המחייב.

השופטת גילאור סוקרת את פסיקת ביהמ"ש העליון, העוסקת בהשפעת חוקי היסוד על נושא הפקעת מקרקעין. בבג"ץ 2739/95 מרוול נ' שר האוצר, פ"ד נ (1) 309 נקבע: "הפקעת קרקע פוגעת בלב ליבה של הזכות לקניין, המוגנת בסעיף 3 לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו ואשר טבועים בה שני היבטים: היבט אחד הוא ההיבט הכלכלי והאחר הוא ההיבט הרגשי". הגם שהפקודה נחקקה קודם חקיקתו של חוק היסוד, הרי נקבע כי יש לפרש כל נורמה משפטית לאור מעמדה העל-חוקי של זכות האדם לקניינו (בג"ץ 3356/92).

השופטת גילאור סבורה, שבהילכת פייצר אין דיעה אחידה של שלושת השופטים באשר לפרשנות הוראות הפקודה וחוק התכנון, למרות התוצאה הסופית המשותפת להם. המסקנה הסופית התבססה על שני נימוקים: הנימוק האחד הושתת על פרשנות הוראות חוק הרכישה לצורכי ציבור; הנימוק השני הצביע על כך שפרשנות אחרת תגרור אחריה עיוותים וחוסר שוויון בין מי שמפקיעים את מלוא מגרשו לבין מי שמפקיעים %90 או שיעור דומה ממנו.

עד להלכת פייצר, ההסבר לקיומו של הסדר הפקעה ללא תמורה היה בנימוק ההשבחה, שהתבסס על ההנחה שעקב הפיתוח המתוכנן באיזור, תושבח יתרת הקרקע שתיוותר בידי האזרח. כאשר מדובר בהפקעת חלקה בשלמות, אין נימוק ההשבחה יכול להצדיק הפקעה ללא תמורה, מאחר שלא נשארה לבעלים יתרת שטח שממנו יוכל להפיק הנאה. במקרה כזה, חוסר הצדק שבהפחתת שיעור הפיצוי בולט לעין.

בהלכת פייצר בוטל נימוק ההשבחה, לאור הדיעה כי אינו יכול לשמש יסוד להפקעה ללא תמורה, מאחר שהחוק מרשה להפקיע גם למטרות ולייעודים העלולים להשפיע באופן שלילי על שווי מקרקעין, כמו הפקעה למטרת בניית בתי ספר ובתי חולים. במקום נימוק ההשבחה, הציע השופט לנדוי בפס"ד פייצר את נימוק ההשתתפות בנטל כנימוק ציבורי כללי המצדיק הפקעות ללא תמורה, לפיו יהיה מוצדק לחלק עלויות של פרוייקטים ציבוריים ולהטיל חלקן על בעלי מקרקעין.

השופטת גילאור גורסת, כי גורם חלוקת הנטל או קביעת מס אחיד בגובה %40 מערך הקרקע, כמצדיק הפקעה ללא תמורה, מביא לתוצאות בלתי צודקות. בעלי הקרקע אינם בהכרח אנשים עשירים, ולעיתים הקרקע היא עיקר רכושם. לכן הטלת מס כצו שהינה שרירותית תעשה עימם אי צדק. הבחירה בפרט זה או אחר היא מקרית ותלווה בשיקולים תכנוניים, שאין להם קשר עם שיקולי מיסוי. "מס" הפקעה יגרום לחוסר שוויון גם בין בעלי הקרקעות לבין עצמם, עקב המטרות השונות שלמענן מותר להפקיע ללא פיצוי.

השופטת גילאור גורסת, כי כאשר מופקעת חלקה בשלמות ולא נותרת לבעלים יתרה הנזקקת לשירותים הציבוריים, יהיה זה סביר וצודק שלא יחוייב להשתתף במימונם, ועוד בשיעור גבוה בן %40. השופטת גילאור בוחנת את השיקולים שהובילו את השופט לנדוי למתן פסק דינו בהלכת פייצר וקובעת, כי דווקא מפרשנות החיקוקים הרלבנטיים עולה תוצאה הפוכה מזו שהגיע אליה השופט לנדוי.

באשר לנימוק של השופט ברק בהלכת פייצר, כי פרשנות אחרת תגרום חוסר שוויון בין הפקעת חלקה שלמה להפקעת %90 ממנה, אומרת השופטת גילאור כי לאור הוראות סיפא סעיף 190 (א) (1) לחוק התכנון, שאינה מאפשרת הפקעה כלל אם הפקעה תגרום לפגיעה בשוויים של יתרת המקרקעין, הרי שמצב בו הפקעת %90 מהקרקע לא תגרום לפגיעה ביתרת המקרקעין הינו מצב בלתי אפשרי. השופטת גילאור גורסת, כי דווקא מתן האפשרות להפקיע חלקה שלמה בפיצוי מופחת, יביא לכך שבכל פעם שהרשות המפקיעה תהיה מעוניינת להפקיע חלק מהמגרש, היא תעדיף להפקיע את כולו לאור הוראת סיפת סעיף 190 הנ"ל.

באשר להסבר שניתן בהלכת פייצר, כי אין בעליה של החלקה נפגע מהפחתת הפיצוי בהפקעת כל החלקה, שכן ממילא הפיצוי שניתן יתחשב באלמנט עליית ערך החלקות כתוצאה מההפקעה, אומרת השופטת גילאור, כי על פי הכללים לשומת פיצויים בגין הפקעה, אין להתחשב בהשבחה הנובעת מביצוע מטרת ההפקעה.

התוצאה הסופית: התביעה התקבלה. נקבע כי אין לנכות %40 מהפיצויים, וכי על הנתבעים לשלם לתובעים פיצויים בגין מלוא שווי החלקה.!

ת.א. 57/14 בית משפט מחוזי בחיפה.

השופטת: בלהה גילאור.

בשם התובעים: עו"ד הולצמן.

בשם הנתבעים: עו"ד סגל. «עו"ד רמי שר-ישראל «הפקעת חלקה שלמה עם פיצוי מלא «ביהמ"ש המחוזי בחיפה פסק לאחרונה, למרות הלכת פייצר שנקבעה בביהמ"ש העליון, כי כאשר מופקעת חלקה בשלמותה, ולא נותרת לבעלים יתרה הנזקקת לשירותים הציבוריים, לא צודק לחייבם להשתתף במימונם ולהפחית בגין כך את הפיצוי ב-%40