מיכרז פתוח - מול הבטחה שלטונית

מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") ומשרד הבינוי והשיכון (להלן: "המשרד") הקצו, בדצמבר 90', 58 יחידות דיור עבור בני שכונת עמישב בפ"ת. וזאת על פי הגרלה בין הזכאים מבני השכונה העומדים בקריטריונים מסויימים.

בעקבות לחצים מצד עיריית פ"ת (להלן: "העירייה"), הקצו המינהל והמשרד לשתי עמותות שונות 2,300 יחידות דיור נוספות. בעקבות עתירה שהוגשה לבג"ץ, בוטלה חלק מההקצאה הנוספת, כיוון שנערכה ללא פרסום מתאים וללא הגרלה. אולם הקצאת 58 המגרשים לא עמדה לדיון בבג"ץ.

לאחר מכן, פורסמו בין תושבי עמישב הודעות על עריכת סקרים לקביעת הקדימויות ופורסמו הקריטריונים הנדרשים. 16 מתוך 58 המגרשים היו ממוקמים בסמוך ליחידות הדיור הנוספות, שבעקבות פסיקת בג"ץ הופסקה העבודות לגביהן, דבר שמנע גם את ביצוע עבודות התשתית ב-16 המגרשים. לכן החליט המינהל על ביצוע הגרלת המגרשים בשני שלבים. בשלב הראשון, יוגרלו 42 המגרשים, ובשלב השני, כאשר 16 המגרשים הנותרים יהיו זמינים, יימשך שיווקם באותה דרך. השלב הראשון בוצע בהתאם למתוכנן.

להפתעת העירייה, פירסמו המינהל והמשרד מיכרז לקבלת הצעות לחכירת 16 המגרשים במיכרז פומבי, ללא מתן קדימות לתושבי עמישב.

העירייה הגישה תובענה, במסגרתה נתבקש בית המשפט להכריז כי המיכרז הפומבי שפורסם לגבי 16 המגרשים הינו בטל, וכי על המינהל להחכיר את המגרשים האמורים על פי הקריטריונים שהוחכרו 42 המגרשים הראשונים.

השאלות שעמדו לדיון היו: האם חל על החכרת 16 המגרשים הנותרים חוק חובת המיכרזים, המחייב את המינהל לערוך מיכרז פומבי, או שמא ניתנה הבטחה שלטונית של המינהל לשווק את המגרשים בעדיפות לבני עמישב, ולכן על פי סעיף 9(א)(1) לחוק חובת המיכרזים (להלן: "החוק"), היא פטורה מעריכת מיכרז? האם יש צידוק חוקי למינהל ולמשרד לחזור בהם מהבטחה זו בשל שינוי נסיבות, כולל החלטת ממשלה משנת 1993 בדבר סיום פעילות פרוייקט שיכון השכונות בשכונת עמישב? האם לא מוצתה התחייבות השלטונית, אם אכן היתה כזו, בעקבות הקצאת 42 המגרשים? מהי סבירות ההחלטה בדבר הוצאת המיכרז? השופטת סירוטה בדקה את השאלות דלעיל, והגיעה למסקנה כי דין העתירה להתקבל.

סעיף 9(א)(1) לחוק פוטר מקיום חובת מיכרז בהתמלאות שלושה תנאים:

1. ההתקשרות היא כתוצאה ממיכרז פומבי או סגור, מפנייה לקבלת הצעות או כתוצאה ממתן התחייבות.

2. ההתחייבות ניתנה לפני תחילתו של החוק.

3. ההתחייבות ניתנה בהתאם לכללים ולנהלים שהיו נוהגים לפני תחילתו של החוק.

השופטת סירוטה קובעת, כי בענייננו נתקיימו כל שלושת התנאים. נקבע, כי הבטחה שלטונית היא מסוג ההתחייבויות שלהן נדרש התנאי הראשון. יש לראות בהקצאת 16 המגרשים חלק מהפרוייקט להקצאת 58 המגרשים, והיות שההתחייבות לשיווק 58 המגרשים בעדיפות לבני עמישב ניתנה בסוף שנת 1990, הרי שהיא קדמה לתוקף החוק.

בבג"ץ בו נדונו ההקצאות הנוספות לעמותות השונות לא נידונה הקצאת 58 המגרשים, ניתן להסיק מכך, כי ההקצאה נעשתה בהתאם לכללים ולנוהלים הקיימים ולא נמצא בה דופי. בג"ץ קבע, כי שיווק בדרך של הגרלה מתאים כאשר המטרה היא השגת יעד ציבורי, כמו עזרה לזוגות צעירים או לשכבות חברתיות דלות אמצעים, בכלל זה ניתן ליתן עדיפות לזיקתו של אדם למקום מגוריו וקהילתו.

השופטת סירוטה קובעת, כי פרסום ההודעה והקריטריונים ועריכת הסקרים ושאר ההליכים המקדמיים התייחסו לכל 58 המגרשים, ולכן ההבטחה השלטונית מתייחסת לכל 58 המגרשים, לרבות 16 המגרשים הנדונים. פיצול ההגרלה לשני שלבים נבע רק מבעיית זמינות במגרשים, אולם אין בכך כדי לקבוע כי המדובר בשני פרוייקטים נפרדים.

השופטת סירוטה מאזכרת את שלושת התנאים שנקבעו לקיומה של הבטחה שלטונית, וקובעת כי שלושתם נתקיימו בענייננו:

1. ההבטחה ניתנה על ידי בעל הסמכות לתיתה.

2. ההבטחה ניתנה מתוך כוונה שיהיה לה תוקף משפטי מחייב.

3. על ההבטחה להיות מפורטת די הצורך ובת ביצוע.

לכן, קובעת השופטת סירוטה, חל בענייננו סעיף 9 (א)(1) לחוק, הפוטר את המינהל מעריכת מיכרז.

בית המשפט נדרש כעת לשאלה, האם היה צידוק חוקי לשינוי ההבטחה השלטונית. נקבע, כי החלטת הממשלה אינה מסירה את הצידוק להענקת העדפה לבני עמישב, ואינה יוצרת שינוי נסיבות מהותי המצדיק סטייה מהבטחה שלטונית שניתנה. כמו כן כוונת החלטת הממשלה היא אי התחלת פרוייקטים חדשים, ולא הפסקת ביצוע החלטות שכבר נתקבלו. ההקצאה המסיבית של קרקעות באיזור עמישב לא יוצרת שינוי נסיבות. ההבטחה השלטונית אינה סוטה מנורמות מקובלות, ולכן לא קיים ציודק חוקי לסטות ממנה.

ההבטחה השלטונית גם לא מוצתה או פקעה בעקבות הקצאת 42 המגרשים הראשונים, מאחר שכפי שהודגש, 42 היחידות הן חלק מתוכנית רחבה יותר. השופטת סירוטה מסכימה, כי למינהל סמכות לשיווק 16 המגרשים בדרך של מיכרז פתוח, גם אם קיים פטור על פי החוק, אולם כל זאת בתנאי שהיא תעמוד במבחן של אמת מידה של סבירות. מטרת הפרוייקט היתה מתן פיתרון למצוקת הדיור בשכונת עמישב, ולחצים מצד התושבים לקבלת עדיפות על סמך הבטחות שקיבלו אינם מצדיקים קיום מיכרז פתוח המופנה לכל הציבור, שמסכל את מטרת הפרוייקט.

קיים אינטרס ציבורי, קובעת השופטת סירוטה, שהבטחות הניתנות על ידי הרשויות יקויימו, כל עוד אין שינוי נסיבות או צידוק חוקי אחר המצדיק סטייה מהן. ההחלטה לקיום מיכרז פומבי פוגעת באינטרס ההסתמכות של מקבלי ההבטחה.

התוצאה הסופית: ביהמ"ש קובע כי המיכרז בטל, וכי המינהל חייב לשווק את 16 המגרשים על פי הקריטריונים בהם הוחכרו 42 המגרשים הראשונים.

המ"פ 1209/96 ביהמ"ש מחוזי ת"א.

השופטת שרה סירוטה.

בשם המבקשת: עו"ד ש. לינצר.

בשם המשיבות: עוה"ד ד. מוריה ומ. רצאבי. ! « «מיכרז פתוח - מול הבטחה שלטונית «ביהמ"ש קיבל עתירת עיריית פ"ת וביטל מיכרז פומבי שפירסם המינהל להחכרת מגרשים בשכונת עמישב. ההבטחה השלטונית לשיווק מגרשים אלו לבני המקום גברה במאבק עו"ד רמי שר-ישראל