חריגה ללא פיצויים

האם זכאי משתמש בנכס שימוש חורג שלא כדין לתבוע פיצויים על הפקעת הנכס? - על שאלה זו משיב ביהמ"ש המחוזי בשלילה. עם זאת נקבע, כי אם בכל זאת הסכימה הוועדה המקומית לפצות את המשתמש, והמשתמש הסתמך על הסכמה זו, אין הוועדה המקומית רשאית לסגת בה מהסכמתה ללא הצדקה מיוחדת.

אשר ומיכל מלמד (להלן "המבקשים") הם בעלי זכות חכירה במקרקעין בשטח של כ-435 מ"ר בראש העין (להלן "הנכס"), עליהם בנוי בית חד-קומתי. חלקה זו יועדה, עוד מראשית שנות ה-60, כשטח לבנייני ציבור. על פי תוכניות מאוחרות יותר - שלא שינו את ייעוד החלקה - נקבע כי השטחים המיועדים לצורכי ציבור יופקעו ויירשמו ע"ש הרשות המקומית.

המבקשים קיבלו את הזכויות בנכס ממרים מלמד (להלן "מלמד"). כשעוד בשנת 1993 נחתם בין מלמד לבין מינהל מקרקעי ישראל (להלן "ממ"י") חוזה חכירה, לפיו הוקצה הנכס למלמד למטרת "מגורים צמודי קרקע על פי תוכנית מפורטת אפ/2000". דא עקא, ותוכנית זו ייעדה את החלקה לבנייני ציבור.

בשנת 1995 פורסמה הודעה ברשומות במסגרתה נמסר, כי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראש העין (להלן "הוועדה המקומית") מתכננת לקנות מיד חזקה בחלקה שעליה הנכס, כיוון שהיא דרושה באופן דחוף לצורכי ציבור.

המבקשים הגישו בקשה לתשלום פיצויים בגין ההפקעה. הם צירפו לבקשתם חוות דעת של שמאי, לפיה סכום הפיצוי הנדרש הוא 210 אלף דולר.

על פי חוו"ד של שמאי מטעם הוועדה המקומית ועיריית ראש העין (להלן "העירייה") (להלן "המשיבות"), שווי הנכס הוא 355,385 שקל (להלן "הסכום שאינו שנוי במחלוקת"). בפגישה בין המבקש לבין ראש העין, סוכם כי המשיבות ישלמו למבקשים את הסכום שאינו שנוי במחלוקת, ולגבי יתרת הסכום הנתבע, יפנו המבקשים לביהמ"ש שיכריע בעניין. הסיכום הנ"ל אושר על ידי ועדת המשנה של הוועדה המקומית.

בעקבות הסיכום הנ"ל, נערכה פגישה נוספת בין המבקשים לראש העיר, ובה סוכם אופן תשלום הפיצוי ומתן חזקה בנכס למשיבות. בעקבות כך תפסו המשיבות חזקה בנכס.

משדרשו המבקשים מהמשיבות לשלם להם את הסכום שאינו שנוי במחלוקת - בהתאם למוסכם - סירבו המשיבות לעשות כן. בעקבות כך הגישו המבקשים המרצת פתיחה לבימה"ש המחוזי בת"א, במסגרתה ביקשו הם לחייב את המשיבות בתשלום הפיצוי בגין הפקעת הנכס.

התובענה נדונה בפני השופטת הילה גרסטל.

הוסכם כי תחילה תוכרע שאלת הזכאות לפיצויים, ואם התשובה לכך תהא חיובית - ישולם הסכום שאינו שנוי במחלוקת, ולאחר מכן תוכרע שאלת גובה הפיצוי.

המשיבות טענו, כי המבקשים אינם זכאים לפיצוי, באשר השימוש שהם עושים בנכס הינו שימוש שלא כדין. אין חולק כי הסכם החכירה עם ממ"י מאשר שימוש זה, אך לטענתן אין ביכולתו להכשיר שימוש זה כשהוא בניגוד לתוכנית המיתאר. נפסק כי תוכנית בניין עיר היא בגדר "דין", ולכן שימוש בנכס בניגוד לייעודו על פי התוכנית הינו שימוש שלא כדין, דהיינו המדובר בחוזה (חוזה החכירה) בלתי חוקי, ודינו בטלות על פי סעיף 30 לחוק החוזים (חלק כללי).

השאלה האם חובה על הרשות לפצות על פגיעה בנכס שנעשה בו שימוש שלא כדין - קובעת השופטת גרסטל - כבר הוכרעה ע"י ביהמ"ש העליון בפס"ד ברעלי (פ"ד מט (1) 463). שם נפסק, שלפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה (להלן "החוק"), אין חובה לפצות אדם שנפגע על ידי תוכנית על שימוש חורג ללא היתר.

אומנם - קובעת השופטת גרסטל - הדברים נאמרו לעניין פיצוי לפי סעיף 197 לחוק, אולם הם תקפים גם לגבי פיצוי על פי סעיף 190 לחוק - על פיו הוגשו התביעה על ידי המבקשים. המבקשים עשו בנכס שימוש חורג ללא היתר, ועל כן לא היתה על הרשות חובה חוקית לפצותם על הפגיעה בנכס.

סעיף 190 (א)(3) לחוק מתיר לוועדת המשנה לפצות בגין הפקעה גם במקרים בהם לא חלה עליה חובה כזאת, אם ראתה הוועדה נסיבות המצדיקות זאת. במקרה דנן, מצאה הוועדה לנכון להורות על מתן פיצוי למבקשים.

כעת עוברת השופטת גרסטל לבחון את השאלה, האם רשאית היתה הוועדה לחזור בה מהחלטתה. ככלל, רשאית רשות מינהלית לחזור בה מהחלטותיה (מטעמים של: תרמית, הונאה, טעות, הפתעה, היסח הדעת, ראיה חדשה שנתגלתה, תנאים שנשתנו), והיא אינה מוגבלת על ידי הכלל של "גמר המלאכה".

יחד עם זאת, על הרשות מוטל הנטל להראות כי יש צידוק חוקי לשינוי ההחלטה.

בעניין זה על הרשות לאזן בין האינטרס הציבורי שביסוד הביטול לבין הפגיעה שהביטול יגרום לפרט. כאשר הפגיעה בפרט היא ממשית והביטול נדרש בשל טעות של הרשות, אין היא רשאית לבטל את החלטתה ללא הצדקה מיוחדת.

שיקול נוסף שעל הרשות לשקול הוא אינטרס ההסתמכות של הציבור על החלטות הרשות. במקרים בהם שינה הפרט את מצבו לרעה בעקבות החלטת הרשות, הנטייה תהיה שלא לאפשר לרשות לשנות את החלטתה.

במקרה דנן, קובעת השופטת גרסטל, נותרו נסיבות שינוי ההחלטה סתומות. לעומת זאת, לית מאן דפליג שהמבקשים הסתמכו על החלטת הוועדה והסיכום עם ראש העין, ומסרו את החזקה בנכס למשיבות. פעולה זו לא היתה נעשית אלמלא התחייבות שקיבלו לתשלום פיצוי ההפקעה. מאידך גיסא, המשיבות לא הראו כל צידוק חוקי לשינוי החלטתן, ולא הראו כל שינוי בנסיבות או במדיניות הרשות שיכול להצדיק שינוי זה. גם אם ההחלטה נבעה מטעות, לא הובאה הצדקה מיוחדת לשינוי.

כל טענות המשיבות כנגד חוזה החכירה אינן יכולות להישמע בהליך זה. המשיבות אינן צד לחוזה החכירה, ואילו ממ"י, שהיא צד לחוזה, אינה צד לתובענה. בין הצדדים לחוזה החכירה אין כל מחלוקת בדבר חוקיותו ותוקפו, ונושא זה אינו מעניינן של המשיבות.

התוצאה הסופית: ביהמ"ש קובע, שהמבקשים זכאים לפיצוי בגין ההפקעה. ביהמ"ש מורה למשיבות לשלם למבקשים את הסכום שאינו שנוי במחלוקת וממנה שמאי לקביעת סכום הפיצוי הכולל.

ה"פ 200914/98