הרקע לדיון על דו"ח ועדת הרפורמה במס, כפי שהובא בישיבת הממשלה אתמול (א') רפורמה במס הכנסה על יחידים, ומספר צעדים משלימים

שנים ארוכות אנחנו קובלים על כך שמערכת המיסוי הישיר על יחידים הינה מעוותת, בשלושה מובנים:

ששיעורי המס עולים בתלילות עם ההכנסה;

שמוטל מיסוי כבד על הכנסות מעבודה יחסית למיסוי הכנסות מרכוש, ובעיקר - מרכוש פיננסי.

במידה ומוטלים מיסים על הכנסה מנכסים פיננסיים שונים - יש ביניהם פערים גדולים.

חשיבותו של דו"ח הוועדה הציבורית לרפורמה במס הכנסה (מאי 2000), אשר מונתה על ידי שר האוצר, איננה בזיהוי עיוותים אלה, אלא בגיבוש הצעות מעשיות למיזעורם. מרבית ההצעות מקובלות עלינו, ומשום כך אתרכז להלן במספר הערות כלליות ואציין, לצידן, מהם אותם עניינים בדו"ח הוועדה אשר רצוי לקיים לגביהם בירור נוסף.

1. נטל המסים הכולל צריך לרדת הצעות להטלת מיסים חדשים, שהן מרכיב חשוב בהמלצות הוועדה, מעלות את החשש שזו רק ההתחלה. אמנם השיעורים עתה הם נמוכים, אבל אנחנו הרי יודעים - הם יועלו ברבות הימים. אמנם הפטורים עתה גבוהים - אבל מי לידינו יתקע, שהם לא יורדו בחלוף השנים.

מן הראוי היה שהממשלה תחזור ותצהיר, שפניה להפחתת נטל המס הכולל. זו הסיבה שהרפורמה המוצעת איננה אמורה להיות נייטרלית מבחינת הכנסות המדינה. הוויתור המתוכנן על ההכנסות, הבנוי לתוכה, פירושו ירידה בנטל המס על יחידים. מן הראוי היה לומר שאין בכוונת הממשלה לקזז ירידה זו על ידי העלאת מיסים אחרים, וכי הממשלה מחוייבת להורדת נטל המס הכולל, כפי שהתחייבה להורדת שיעור הגירעון בתקציב.

התחייבות זו יש לגבות במעשים, ומועד הפירעון של השטר יהיה תוך חודשים ספורים, כאשר יגיע התקציב לשנת 2001 לדיון בממשלה. צריך יהיה אז להראות שנטל המס הכולל אכן נמוך מזה שאיפיין את שנת 1999, ועשוי לאפיין את שנת 2000.

2. שוק ההון צריך להיות יותר תחרותי

אימוץ המלצות הוועדה יחולל מיפנה גם בשווקים הפיננסיים. בין התוצאות האפשריות אזכיר כאן שלוש בקצרה:

שחיזוק מעמדן של קרנות הפנסיה, על חשבון מסלולי חיסכון אחרים לטווח ארוך;

שחיזוק מעמדן של קרנות הנאמנות בניהול הכספי השוטף;

שחיזוק חשיבותו של המרכיב המט"חי בתיק הנכסים הכספיים של הציבור.

התחרות בשווקים הפיננסיים אינה נקבעת רק על ידי שיקולי מיסוי. לאחר שאלה ישתנו, בעקבות אימוץ המלצות הוועדה, ייחשפו בצורה חדה יותר המגבלות המוסדיות העומדות למכשול על התחרות בשוק:

שהמבנה הריכוזי של ענף הפנסיה, והישענותו על איגרות חוב מיועדות;

שהמונופול שיש לבנקאות על התיווך הפיננסי במשק;

שהגבלות הפיקוח על מט"ח על פיזור התיק של המשקיעים המוסדיים - המחסום האחרון בפני המירותו המלאה של השקל.

בכל אלה אפשר וצריך לטפל, ועל הממשלה לדרוש מהנוגעים בדבר להביא בפניה, תוך זמן קצר, הצעות החלטה למדיניות בשלושה תחומים אלה. כל ההצעות קיימות ולא נדרש זמן הכנה רב.

3.יציבות מחירים - היעד בתחום האינפלציה דו"ח הוועדה נשען במקרים רבים על המקובל בתחום המיסוי במדינות אחרות. השוואה זו חיונית לא רק משום שמעניין לדעת כיצד נוהגים אחרים, אלא משום שיש תחרות בין מדינות גם בתחום המס. תחרות זו רלבנטית, כמובן, גם למשק הישראלי - בשל המעורבות הגוברת של משקיעי חוץ במשק, ובשל מדיניות הממשלה להנמיך, ואף להסיר, את המחסומים המכבידים על שילובו בשוק הבינ"ל - בו נעוץ פוטנציאל הצמיחה של המשק הישראלי.

קטע מהדו"ח מתמודד עם השאלה, האם בסיס המס העתידי ראוי שיהיה נומינלי או ריאלי. בהקשר זה, קשה למצוא מערכות מס זרות בהן בסיס המס אינו נומינלי. למרות זאת, הכריעה הוועדה לטובת בסיס מס ריאלי, ונימוקיה עימה. אין ספק, שהכרעה זו עתידה לעורר קשיים תיפעוליים, וכן טענות וקובלנות רבות על עיוותים, שרירותיות וחוסר צדק בגביית מס על הכנסות נומינליות הנצברות בפרקי זמן שאינם תואמים חודשים קלנדריים.

בשל כך, ראוי היה לשקול שוב חלופה, לפיה ניכוי במקור - ורק כאשר הניכוי הוא במקור - של מס מריבית נומינלית ייעשה ללא הנחות לגבי האינפלציה, אולם בשיעור נמוך יותר משיעור המס על הריבית הריאלית.

בכל מקרה, אם ברצוננו להיות ככל העמים גם בתחום המס, הדרך צריכה להוביל לכיוון הבסיס הנומינלי. ואם צודקת הוועדה בקביעתה כי "אין כל ודאות שתנודות בשיעור האינפלציה הן כבר נחלת העבר" (עמ' 69), אזי מוטל על הממשלה להביע בצורה בהירה את עמדתה: שפנינו ליציבות מחירים. וכן, כי בנק ישראל, ככל בנק מרכזי בעולם, לא יהיה מוגבל בהשגת יעד זה. העמימות שאיפיינה עד עתה את הגישה בתחום זה היא אולי היסוד העיקרי לספק השורר אצלנו, שהאינפלציה עדיין איננה נחלת העבר.

ככל שהממשלה תקדים לקבל החלטות בתחום זה, כך תיקצר הדרך לבסיס מס נומינלי, שהינו פשוט יותר מבסיס המס הריאלי עליו המליצה הוועדה, וגם היחיד המוכר בעולם. מנקודת הראות של מאי 2000, הדרך עכשיו ליציבות מחירים - כלומר: לאינפלציה מערבית - קצרה מאוד, ואין טעם להמשיך ולהתלבט בקביעת מדיניות חד-משמעית בתחום זה.

4. מחוייבות הממשלה לצדק חברתי ככל מרכיב חשוב במדיניות הממשלה, נבחנת גם מערכת המס לאור השפעותיה החברתיות. בהקשר זה די ברור שאימוץ המלצות הוועדה יקטין את הקיטוב בחלוקת ההכנסות במשק.

סימני השאלה נובעים משני מקורות: מחד, בשל העובדה שמיגזר חשוב בקרב העובדים, שלא לדבר על אלה שאינם עובדים, אינו מגיע לסף המס - ברור ששינויים במיסוי אינם יכולים לשפר את מצבם, אם כי הוועדה עשתה מאמץ ללכת גם לקראתם ככל שיכלה.

מאידך, גם לאוכלוסיה זו יש, כנראה, הכנסה מחיסכון, והכנסה זו עתידה להיות ממוסה על פי המלצות הוועדה. אמנם ניתן יהיה לדווח לשלטונות המס ולקבל החזר - אבל זו לא נראית כאפשרות מעשית לגבי רוב-רובה של אוכלוסיה זו.

אחת הדרכים לנסות ולהתמודד עם צירוף זה היא, לקבוע שלא יהיה ניכוי במקור של מס, כאשר סכום המס בו מדובר יהיה נמוך מתיקרה מסויימת שתיקבע. אפשרות זו מוגבלת, איפוא, רק לפקדונות לא-גדולים בבנקים, אשר הריבית הטיפוסית עליהם הינה נמוכה יחסית - כנראה צורת החיסכון הדומיננטית, פרט אולי לחיסכון לפנסיה, של מיגזר האוכלוסיה בו מדובר. מאחר ואלה הפעילים גם בשוק ההון יהיו חייבים בדיווח על כל הכנסותיהם, לרבות מפקדונות בנקאיים, הפטור הזה לא יחול עליהם.

להצעה זו יש, אולי, גם הגיון אדמיניסטרטיבי. לא נראה שיש טעם רב לגבות סכומים קטנים רבים בשל העלות הכרוכה בכך. זו יכולה להיות סיבה להשלים עם האפשרות שמפטור זה ייהנו, במידה מוגבלת, גם אלה אשר לא להם הוא מיועד.

עם זאת, ברור שבמדיניות מס הכנסה על יחידים - מושא הרפורמה המוצעת - לא ניתן למצות את מדיניותה החברתית של הממשלה. היה רצוי מאוד שהממשלה תקדיש לנושא זה מושב מיוחד במסגרת דיוני התקציב לשנת 2001, ובו יוצגו יעדי המדיניות החברתית ואמצעי המדיניות להשגתם.

צעד ראשון בכיוון זה נעשה כאשר הממשלה הקדישה בשבוע שעבר דיון מיוחד למרכיבי המדיניות התומכים בצמיחה ובתעסוקה. בדיון זה חזר והסתבר מדוע יש חשיבות להגדלת הוצאות הממשלה בתחום התשתית, החינוך והמו"פ, וכן לגבי הגבלת מיספרם של העובדים הזרים.

נדרש דיון משלים כדי להבהיר איזה מהוצאות הממשלה אפשר לצמצם, כדי שאכן אפשר יהיה לשנות את הרכב ההוצאות בכיוונים תומכי צמיחה ותעסוקה. בד בבד, יש להתמיד ביעד של צימצום הגירעון התקציבי - על מנת לצמצם את החוב הממשלתי הגדול ותשלומי הריבית בגינו.

5. מיזעור שינוי התנאים של עמיתים קיימים בקופות גמל

לבסוף אגע בקצרה בעוד נושא הראוי, לדעתנו, לבחינה נוספת בשל חשיבותו הגדולה לשוק ההון ולעתיד החיסכון הפנסיוני במשק - קופות הגמל. יש כיום בקופות גמל שלושה סוגים של עמיתים:

שכירים, היכולים לממש את זכותם למשיכה חד-פעמית רק בגיל פרישה; עצמאים, היכולים למשוך את כספם גם לפני גיל פרישה, אבל לא לפני חלוף 15 שנה מיום הצטרפותם. ביניהם יש כאלה אשר כספם כבר נזיל, ואחרים - אשר עדיין לא. שני סוגים אלה זכאים כיום להטבות במס בעת ההפרשה.

הקבוצה השלישית היא של חוסכים רגילים, לא במסלול פנסיה. זו כוללת, עם זאת, גם כאלה שכבר עברו את גיל הפרישה. אלה נהנים מפטור ממס הניתן היום על הצבירה, כמו בתוכניות חיסכון בנקאיות.

לא אכנס כאן לפרטי השינוע המוצע על ידי הוועדה הציבורית, אבל לאור הצירוף המיוחד של החוסכים בקופות הגמל ומצב הנזילות של הקופות, יש לדעתנו לבחון ביסודיות את השלכותיו של השינוי במשטר המס על יציבות שוק ההון. בעיקר יש להעריך אם השינוי עלול ליצור העדפה שלילית לקופות הגמל.

במקביל, ראוי לבחון את החלופה לבצע את השינויים המוצעים רק לגבי עמיתים חדשים, כפי שעשינו בהצלחה ברפורמה בחברות הביטוח לפני כעשר שנים. בבחינה זו קיים עניין נוסף אשר ראוי שינחה אותנו: המבנה העתידי הרצוי של החיסכון לפנסיה.

במבנה זה לא יהיו איגרות חוב מיועדות, ולכן זכויות הפנסיה תהיינה מבוססות רק על הצבירה ותשואת השוק, על בסיס אישי. קופות גמל, ותוכניות ביטוח חיים, יכולות למלא תפקיד חשוב במתן שירותי פנסיה, אם הזכות למשיכה לא תינתן במסגרת חד-פעמית אלא במסגרת תשלומי פנסיה חודשיים, אשר ייקבעו על בסיס כללים ביטוחיים. כללי המס אשר מציעה הוועדה לקרנות פנסיה צריכים להיות ישימים גם לגבי קופות גמל ותוכניות ביטוח חיים, המבטיחות תשלומי פנסיה סדירים.

נוסף לכך, אין מניעה שקופות גמל וחברות ביטוח יציעו מסלולי חיסכון למשיכה חד-פעמית. המשק ייצא נשכר מקיומו של תיווך פיננסי המתמחה בחיסכון לטווח ארוך. כללי המס המתאימים לכך הם אלה אשר יחולו על תוכניות חיסכון בנקאיות.

נראה לנו חשוב לשמר גופים פיננסיים, כמו קופות גמל וחברות ביטוח, אשר יכולים - אם נבצע את השינויים המבניים הנכונים, להוות את השלד לתיווך פיננסי חוץ-בנקאי, אשר כל כך חסר במשק הישראלי.

המלצה: לאמץ את המלצות הוועדה תוך בחינה נוספת של שלושה נושאים אנחנו ממליצים לממשלה לאמץ את המלצות הוועדה, תוך בחינה נוספת של ההמלצות לגבי ניכוי במקור של מס מריבית נומינלית, ויתור על ניכוי במקור של סכומים עד תקרה מסויימת, והכללים לגבי קופות גמל. המלצות הוועדה הן צעד חשוב ונכון בהתאמת המיסוי הישיר על יחידים לצרכים של יעילות כלכלית וצדק חברתי, וכדי לקרב את המערכת לגישת המיסוי המקובלת בעולם.

החלטה בסיסית זו אך תתחזק אם הממשלה תשלים אותה על ידי:

- התחייבות שמדיניותה היא להתמיד בהורדת נטל המס הכולל;

- דרישה מהנוגעים בדבר להביא בפניה בהקדם המלצות לשיפור המבנה התחרותי של ענפי הפנסיה והבנקאות, ולהפיכת השקל למטבע בר-המרה;

- הודעה שתבהיר - והמועד המתאים לכך הוא מועד קבלת ההחלטות על תקציב 2001 - כי מדיניות הממשלה היא לבסס במשק הישראלי שיעור אינפלציה שאינו עולה על המקובל במשקים המפותחים בעולם, וכי בנק ישראל יהיה עצמאי בהפעלת הכלים להשגת יעד זה;

- החלטה כי מדיניותה החברתית של הממשלה תלובן במסגרת דיון מיוחד במסגרת תיכנון תקציב 2001, ובו ייקבעו יעדי המדיניות והדרכים להשגתם.

בכך תיצור הממשלה את הזיקה הדרושה בין המרכיבים השונים של מדיניותה, אשר הרפורמה במיסוי הישיר על יחידים הינה רק אחד מהם.« דוד קליין « הרקע לדיון על דו"ח ועדת הרפורמה במס, כפי שהובא בישיבת הממשלה אתמול (א') רפורמה במס הכנסה על יחידים, ומספר צעדים משלימים

צרו איתנו קשר *5988