מיסוי מוניצפלי - עיוותים בחקיקה

מערכת החקיקה העוסקת בשלטון המקומי הינה פירמידה מסועפת של חיקוקים, שבקודקודה אסופה גדולה של דברי חקיקה ראשית המחוקקת על ידי הכנסת, בטבורה חקיקת משנה, פרי תקנות וצווים מטעם שרי הממשלה, ובתחתיתה חקיקת עזר מקומית, המתוקנת על ידי הרשויות המקומיות עצמן, מכוח הסמכות שהקנה להן המחוקק הראשי. נתמקד בקודקוד הפירמידה, שהוא, לעניות דעתנו, מקור הרעה. בבסיס החקיקה המוניציפלית הראשית, עומדות פקודת העיריות (נוסח חדש) ופקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש). המדובר בדברי חקיקה מיושנים למדי: פקודת העיריות הינה במקורה דבר חקיקה מנדטורי משנת 1934, לה חובר בשנת 1964 נוסח חדש, ששינה בעיקר את נוסחה החדש של הפקודה, אך לא את תוכנה. פקודת המועצות המקומיות חוקקה בשנת 1941, ונוסחה החדש חובר בשנת 1965. קצרה היריעה מלפרט את שלל הפגמים והליקויים בדברי חקיקה אלה. עיקר הפגמים הוא פועל יוצא מהיות הפקודות ילידות מציאות שונה בתכלית מזו הנוהגת כיום. עד עצם היום הזה לא מצא לנכון המחוקק הראשי לנער את האבק מדברי חקיקה אלה, ולהחליפם בדברי חקיקה עדכניים. הוא הדין לגבי דברי חקיקה נוספים, העוסקים בענף הכה חשוב של המיסוי המוניציפלי. מערכת חקיקה ארכאית זו מבססת את סמכויותיהן של הרשות המקומית או של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה להטיל תשלומי חובה. סמכויות אלה כוללות ארבעה ענפי משנה עיקריים: ארנונה כללית; אגרות והיטלי פיתוח; אגרות צריכה; היטלי השבחה ואגרות בנייה. שניים אלה האחרונים אינם מוטלים על-ידי הרשות המקומית, אלא על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, והדיון בהם חורג ממסגרת רשימה זו. שלושת סוגי תשלומי החובה הראשונים מוטלים על-ידי הרשות המקומית. הארנונה הכללית היא למעשה המס הטהור היחיד שרשאית רשות מקומית להטיל. אגרות והיטלי פיתוח הם תשלומי חובה המיועדים לממן את התקנת התשתיות בתחום הרשות המקומית. אגרות הצריכה מממנות הוצאות שוטפות בגין אספקת שירותים ומצרכים, כגון אגרת צריכת המים, אגרת הביוב ואגרת פינוי האשפה. מדובר בתשלומי חובה בהיקף אדיר, המסתכם במיליארדים רבים של שקלים בשנה. חרף היקפם הכספי הניכר, לוקה הטיפול בתשלומי חובה אלה במישור הסטאטוטורי בחסר ובהזנחה רבתי. ראשית, צדה את העין תופעת ריבויים של דברי החקיקה העוסקים בנושא. הטיפול בארנונה הכללית מתפרש, וכתוצאה מכך מתפרש על-פני עשרות דברי חקיקה; היסטורית עוגן הטיפול בארנונה בפקודת העיריות ובמקבילותיה במועצות המקומיות. בשנת 1992 הופרד הפרק העוסק בהטלת ארנונה, ושולב בחוק ההסדרים במשק המדינה, ובתקנות המותקנות מדי שנה מכוחו. הפרק העוסק בגביית ארנונה נותר, לעומת זאת, בפקודת העיריות. נוסף על ההפרדה בין הטלת המס לבין גבייתו, מצויים בספר החוקים דברי חקיקה נפרדים להנחות מארנונה (תקנות משנת 1993), להנחות לחיילים, נפגעי מלחמה ונכי רדיפות הנאצים (חוק משנת 1953), להשגות ועררים על שומות ארנונה (חוק משנת 1975) ולפטורים מארנונה (פקודה ארכאית משנת 1938, הפוטרת מארנונה, למשל, בתי מלחים ובתי הכנסת אורחים המשמשים לאכסון עולי-רגל בלבד...). הטלתם של אגרות והיטלי פיתוח הוסדרה היסטורית בפקודת העיריות ובמקבילותיה. בראשית שנות השישים, ככל הנראה עקב מעבר מואץ מספיקת ביוב באמצעות בורות ספיגה להובלת שופכין בצנרת, חוקק חוק נפרד לעניין תשתיות הביוב. נוסף על אלה, מפארים את ספר החוקים חוק משנת 1962, המתיימר להסדיר את השתתפות המדינה בסלילת רחובות, ופקודה מנדטורית משנת 1936 בנושא אספקת מים. הפקודה האחרונה היא עוד שריד אנכרוניסטי לימי המנדט, שעצם כפילותו הלכאורית לפקודת העיריות, כבר הספיקה לטעת שגיאות ובלבול בפסיקות בתי המשפט. אינפלציית דברי החקיקה גורמת מטבעה לקשיי התמצאות. בד בבד עם זאת, אין ריבויים של דברי החקיקה מלמד דבר אודות איכותם. הוא מלמד עוד פחות על נאותות הטיפול מצד המחוקק בנושא. ההיפך הוא הנכון, מרבית דברי החקיקה מיושנים, ומתקשים להתמודד עם המציאות ההנדסית והכלכלית המתפתחת. די לעיין בסעיפים 269 עד 330 לפקודת העיריות, על הגדרותיהם והוראותיהם הארכאיות, בכדי להיווכח בכך. ברשימה הבאה נדגים אודות מעט ממגרעות דברי חקיקה אלה בתחום הארנונה ובתחום היטלי הפיתוח, ונציע פתרון ראוי לדעתנו לבעיה הקיימת.

עיוותים בחקיקה

ארנונה הכללית: ככלל, שולל החוק מרשות מקומית את הסמכות ליתן הנחה מארנונה. ניסיון לשנות מצב זה, באמצעות עתירה לבג"צ שהוגשה ע"י עיריית ראשון- לציון, לא צלח. מאידך, מסמיך החוק את שר הפנים למחוק חובות ארנונה מטעמים של טובת הציבור. חרף פניות רבות שמקבל השר, הוא איננו מטפל בהן, והן מוטלות על שולחנו כאבן שאין לה הופכין. השר, כך נטען מטעמו בבג"צ, סבור שאין להפעיל סמכות זו. התוצאה היא נפילת החייבים בין הכיסאות. מי שיכולות ורוצות לטפל במצוקותיהם (הרשויות המקומיות) אינן מוסמכות לעשות כן, וכמי שאמון על הטיפול בהן (שר הפנים) איננו רוצה לעשות כן. בהנחה שכנסת ישראל מעוניינת כי חייבי ארנונה יזכו אף הם לטיפול נאות, הפתרון המתבקש הוא תיקון חקיקה, אשר יעביר את מרכז כובד הסמכות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי. זאת, בדומה למשל לפרוצדורת אישור חוקי עזר, לפיה אם לא מגיב השר לבקשה לאשר חוק-עזר בתוך 60 יום, אמור חוק העזר להיחשב כאילו אושר. פתרון מעין זה טרם אומץ לגבי מחיקת חובות מטעמי טובת הציבור. דוגמה נוספת היא סוגיית זהות החייב בארנונה בסיטואציה של נכס מושכר, אשר ננטש ע"י שוכרו במהלך תקופת השכירות. סוגיה זו היא אחת מהקשות ביותר להכרעה ע"י מנהלי הארנונה ברשויות המקומיות. אלה מצווים, עפ"י חוק, להטיל את הארנונה על המחזיק למעשה, "בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס", ומתקשים לא אחת להכריע אם השוכר או שמא בעל הנכס עונה להגדרה זו. הצורך בהסדר חקיקתי לפתרון סוגיה זו מתבקש, אך זכר לו לא יימצא בספר החוקים. דוגמה שלישית היא הסמכות לפטור מארנונה מחזיק נכס ריק ושלא בשימוש לתקופה של עד שישה חודשים, אך זאת רק פעם אחת בתקופת הבעלות בנכס. האם צריכה רשות מקומית להנות שוכרו של נכס בפטור זה, ובכך לשלול אותו מבעליו של הנכס? אין ספק, כי היא מוסמכת, ואולי אף חייבת, לעשות כן. מאידך, יהיה בכך חוסר צדק עם בעליו של הנכס, אשר לאורך תקופת הבעלות בנכס הינו כמעט תמיד המחזיק הדומיננטי ביותר בו, ועל-כן זה שזכאי ליהנות מתקופת הפטור, גם אם היא מאוחרת בזמנה לתקופה נשוא בקשת השוכר. שיקולי צדק אלה טעונים מיצוי במסגרת החוק, ואולם מקומם נפקד עד כה. דוגמה קיצונית עוד יותר מצויה בסעיף 316 לפקודת העיריות, המאפשר לרשות לחייב אדם שהינו בעליו של חלק ממקרקעין בחובותיו של חברו שהינו בעל חלקה אחר במקרקעין. מעבר לכך שמדובר בגזירה חסרת כל צידוק, אזי משום מה סבה היא על בעלי מקרקעין ולא על מחזיקיהם, שהם בכלל החייבים בארנונה. ככל הנראה המדובר בשריד לארנונת הרכוש שחלה על בעלים במקרקעין, ובוטלה בשנת 1968. באשר לאגרות והיטלי פיתוח המצב חמור אף יותר. חוסר האחידות וההזנחה זועקים לשמיים. בעוד שלגבי תשתית הביוב הקצה המחוקק, משום מה, חוק נפרד (הוא חוב הביוב), לא מצא לנכון לעשות כן לגבי יתרת התשתיות. נושא סלילתם של כבישים ומדרכות מוסדר בפקודת העיריות באופן ארכאי ובלתי מספק. הוא הדין במערכת המים, לה ייחד המחוקק סעיף יחיד בפקודת העיריות. נושא התיעול המוניציפלי כלל אינו מוסדר פרטנית בחקיקה. דיסהרמוניה, למותר לציין, מובילה לאנומליה. כך, למשל, קבע המחוקק לגבי היטל ביוב מסלול ברור ונפרד להשגה על חיוב בהיטל ביוב (בפני ועדת ערר לביוב בראשות שופט שלום). למסלול השגה זה אין כל מקבילה לגבי חיובים בגין התשתיות האחרות, למרות שכלל החיובים מוגשים לנישום, על-פי רוב, במאוחד. אדם המבקש להשיג על חיובים בהיטלי פיתוח, נאלץ לפצל את פניותיו, באופן שהשגה על היטל הביוב תוגש באמצעות ערר לוועדת ערר, ואילו תקיפת החיובים האחרים תיעשה בבית-המשפט המוסמך עניינית לדון בתקיפה. פעמים רבות לא טורח הנישום להקפיד בפיצול זה. בתי המשפט אף הם מהססים מלהפנות השגה על היטל ביוב לוועדת הערר לביוב. התוצאה היא שהוראות חוק הביוב נעשות פלסתר, ופעמים רבות אינן מקויימות. דוגמה נוספת הינה הסמכות שהעניק המחוקק במסגרת חוק הביוב לגביית אגרה לאחזקת מערכת הביוב, אגרה שאין לה מקבילה במערכות התשתית האחרות. כך יכולות הרשויות המקומיות לממן את אחזקת מערכת הביוב באמצעות אגרה ייעודית, אך נאלצות לתחזק את מערכת הכבישים, למשל, מכספי הארנונה הכללית. המתואר לעיל הינו בבחינת קצהו של קרחון, ואין בכוחה של רשימה זו להעמיק ולפרט את מכלול הפגמים והליקויים מהם סובלת מערכת חקיקת המיסוי המוניציפלית. לתופעת ריבויים של דברי החקיקה העוסקים במיסוי המוניציפלי, לעתיקותם ולרדידותם, השלכות שליליות על המתרחש במציאות. סופן של השלכות אלה - אי ודאות וחוסר יציבות באשר לסוגיות אקוטיות בנושא המיסוי המוניציפלי. חוסר יציבות ואי ודאות הם גורם ראשון במעלה להגשת תביעות משפטיות. תוצאותיהן - הלכות משפטיות סותרות ותורה משפטית בלתי סדורה. לכך יש להוסיף את חקיקת העזר המותקנת על-ידי הרשויות המקומיות, אשר אף היא לוקה פעמים רבות בחסר. נוכח רמתם הירודה של הראשונים, לא ייפלא כי כך אירע לאחרונים. הפתרון המתבקש לתחלואי החקיקה הקיימת הוא חקיקתו של חוק מיסוי מוניציפלי. חוק זה יחול על כל הרשויות המקומיות לסוגיהן, שהרי ממילא קיימת זהות כמעט מוחלטת בעקרונות המיסוי בין כל סוגי הרשויות, ושיסדיר את סמכויותיה של הרשות המקומית להטיל ולגבות תשלומי חובה לסוגיהם. על החוק לייחד פרקים נפרדים לארנונה כללית, להיטלי פיתוח, לאגרת צריכת מים, לאגרת ביוב, לאגרות פינוי פסולת וכו'. החוק יקבע כללים מפורשים לגבי כל אחד מתשלומי החובה: דרכי שומה וחישוב, דרכי חיוב והטלה, סמכויות גביה ואכיפה, מסלולי בירור והשגה וכדומה. לחילופין, ניתן לחוקק מספר חוקי מיסוי מוניציפלי, שכל אחד מהם ייוחד לענף מיסוי אחר. המשנה מורכבת, אך ניתנת לביצוע במשך זמן סביר, במידה שיושקע בכך מאמץ ראוי ומרוכז. אלא שמשרדי הפנים והמשפטים, המופקדים על הנושא, ואשר מודעים ללא צל של ספק למחדלי החקיקה הקיימים, לא נקפו עד כה אצבע בכדי לחלצה ממצבה, ולקדם פני חקיקה רעננה. אכן, הגורמים הנ"ל סובלים ממצוקת כוח אדם ומעומס עבודה כבד, וסביר שאף גורם זה עומד חוצץ בפני הרוויזיה החקיקתית המתבקשת. ברם, הנושא חשוב ואקוטי מכדי להמשיך ולהותירו בלא טיפול. שומה על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר לאתר את המשאבים הדרושים, ולהיחלץ מיידית לחקיקת החוק המוצע, וזאת תוך שיתוף פעולה עם גורמים מקרב השלטון המקומי, מקרב הרשות השופטת, ומקרב ציבור הנישומים (בייחוד ציבור הקבלנים, שהינו ציבור הנישומים העיקרי). למטרה זו, ניתן להקים צוות מצומצם, בו ייוצגו הגורמים הרלוונטיים. הצוות ידון בעקרונות החוק ובמרכיביו, וינסח תוך פרק זמן קצוב הצעת חוק מובנית וסדורה. חשיבותו של חוק מיסוי מוניציפלי - בפרט על רקע המציאות הקיימת - הינה עצומה, והשלכתו על מציאות חיינו הכלכלית והמשפטית מי ישורנה. משכך, שומה על הממשלה להקדים וליזום לאלתר במלאכת החקיקה, ויפה שעה אחת קודם. * הכותבים הם יועצים משפטיים לרשויות מקומיות ומחברי הספר "אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות".