היטלי פיתוח ואגרת בנייה - רקע

היטלים ואגרות פיתוח הינם מקור המימון המרכזי של הרשות המקומית למילוי אחת החובות המוטלות עליה על פי דין: התקנת התשתיות העירוניות ואחזקתן. מקור החובה המוטלת על הרשות המקומית להתקין את התשתיות העירוניות ולתחזק אותן מעוגן במספר דברי חקיקה וביניהם פקודת העיריות (נוסח חדש) , פקודת העיריות (אספקת מים), 1936 וחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב- 1962. דברי חקיקה אלה מטילים על הרשות חובות נרחבות הכוללות התקנת מערכות התשתית המוזכרות יחד עם כל המערכות הנלוות, כדוגמת מכוני טיהור למערכת הביוב, מערכות תאורה ופיתוח ציבורי למערכת הכבישים וכו'. החובה המוטלת על הרשות המקומית כוללת בצידה את הסמכות לבצע משימות אלה ולשם כך אף להתקין חוקי עזר על מנת לאפשר את ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי כל דין (ראה סעיף 250 לפקודת העיריות). יותר מכך, סעיף 251 לפקודת העיריות מתיר לרשויות המקומיות לקבוע בחוקי העזר שהתקינו הוראות בדבר "תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות על ידי כל אדם, זולת העיריה גופה…" בכך למעשה ניתן לרשות המקומית מקור המימון לכל פעולה במסגרת סמכותה האזרח הנהנה מן התשתיות ובעיקר, בשנים האחרונות, הקבלנים הבונים את הבניינים גדולי המידות. ודוק: על מנת לבצע את חובותיה וסמכויותיה, על הרשות המקומית להתקין חוקי עזר עבור כל אחת מן התשתיות המוזכרות לעיל ובאמצעותם תוכל "לגלגל" את עלויות התקנת התשתיות ותחזוקן אל התושב. כשלה הרשות בהתקנת חוק העזר עלולה היא לאבד את מקור הסמכות וכתוצאה מכך - את מקור המימון לעלות התשתיות. ראה, בג"צ 1640/95 אילנות הקריה בע"מ נגד עירית חולון: בית המשפט העליון קבע כי במקרה בו עיריה גבתה מקבלני בניין "אגרת מבני ציבור", ללא חוק עזר מתאים המסמיך אותה לכך, הגבייה בלתי חוקית !

תשלומי החובה המוטלים על ידי הרשות המקומית

מס - למשל הארנונה הכללית המוטלת על מחזיקי נכסים בתחום הרשות מס המשולם תמורת מכלול השירותים הציבוריים, אשר הרשות חייבת על פי דין לספק לתושביה, ובכללם גם לאלה המסרבים לשלמו. המס מוטל ללא זיקה לשירות ולפיכך תושבי הרשות המקומית חייבים בתשלום הארנונה גם אם אינם מרוצים מן השירותים הניתנים להם על ידי הרשות. דוגמא: בית המשפט המחוזי בתל אביב דחה תביעה להשבת כספי ארנונה בגין התקופה בה שבתו עובדי פינוי האשפה של העירייה.

אגרה למשל אגרת צריכת מים אגרה הינה תשלום חובה המוטל בכפייה, ומשולם תמורת מצרך או שירות. לא תמיד המצרך או השירות הינם תמורה ישירה לתשלום. לעיתים התמורה עקיפה ובלבד שקיימת זיקה בין החיוב באגרה לבין קבלת התמורה או השירות. דמי השתתפות תשלום המוטל דרך כפייה על סוג בני אדם לפי הנאתם משירות מסוים למשל, בחלק מן הרשויות המקומיות זו הדרך לכיסוי הוצאות הרשות בגין סלילת כבישים. כאשר נסלל כביש חדש, מחלקת הרשות את עלות סלילת הכביש בין כל בעלי הנכסים הגובלים בכביש החדש ועתידים ליהנות ממנו.

היטל יציר ביניים הדומה יותר למס מאשר לאגרה ואותו יכולה העירייה להטיל בקשר לדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם, אך בשונה מדמי השתתפות או אגרה עלות ביצוע התשתיות על ידי העירייה לא תוטל רק על בעלי הנכסים הנהנים מן התשתיות. יצויין כי בעבר נהוגה היתה שיטת דמי ההשתתפות לכיסוי הוצאות הרשות המקומית. הרשות הטילה חיובים על בעלי נכסים, בגין עבודות תשתית שביצעה ואשר משרתות את נכסם. עקב חסרונות רבים בשיטה זו עברו מרבית הרשויות המקומיות בשנים האחרונות לשיטת ההיטל. בשיטה זו מתנתקת הזיקה בין החיוב להוצאות הרשות בגין תשתיות ספציפיות. בשיטת ההיטל באופן עקרוני מחושבות כלל הוצאותיה של הרשות המקומית (בעבר, בהווה ובעתיד) בגין עבודת תשתית מסוימת. המנה המתקבלת מחולקת בכלל שטחי הקרקע והבניה הקיימים והעתידיים בשטח הרשות ומתקבלים תעריפים לכל מ"ר קרקע ומ"ר או מ"ק בנין.בשיטה זו ישנם למעשה תעריפים קבועים המתעדכנים בהתאם לעליית המדד בעזרת חוקי עזר (הצמדה למדד) אותם מתקינות הרשויות המקומיות על מנת לקבוע מנגנון הצמדה חודשי. יצויין כי בממוצע אחת לעשור או שניים מבצעות הרשויות המקומיות תחשיבים חדשים לעדכון ריאלי של התעריפים. יובהר כי גם בשיטת ההיטל נשמרת הזיקה בין הוצאות הרשות בגין ביצוע התשתיות לבין התשלומים הנדרשים. הפסיקה קבעה לא אחת כי סך התשלומים שגבתה הרשות המקומית בגין ביצוע התשתיות לא יגדל מסך הוצאותיה בפועל, קרי, משק כספים סגור. ראה: ע"א 620/82 עירית הרצליה נגד שמחה וורדה רשף. בעניין זה בחן בית המשפט העליון את מהותו של חוק העזר להרצליה (סלילת רחובות) וקבע כי חוק העזר שעבר לשיטת ההיטל הינו סביר, קשור קשר אמיץ לתמורה הניתנת ובבסיסו שיקולים ראויים.

מועד יצירת החבות

ישנם שני אירועים או מקרים המביאים ליצירת החבות בהיטלי פיתוח:

1. ביצוע עבודות תשתית על ידי הרשות למשל במקרה בו חפצה הרשות בהרחבת כביש ישן או בסלילתו מחדש, במקרה בו נדרשת החלפת קו ביוב ישן בקו חדש, בעת פיתוח איזור חדש ועוד. במקרה זה מפרטים חוקי העזר הליך מסודר ליצירת החבות. תחילה על מועצת הרשות המקומית לקבל החלטה בנדון, לאחר מכן תבצע את העבודות ותשלח הודעות דרישה לבעלי הנכסים הגובלים, העתידים ליהנות מן התשתיות.

2. תוספת בנייה לנכס או הקמת נכס חדש למשל במקרה בו בעל הקרקע בונה את ביתו על הקרקע שברשותו, כאשר נוספה בנייה לבניין קיים ועוד. במקרה זה תערוך הרשות חישוב אגרות ותגיש לאזרח דרישת תשלום אותה יהא חייב לשלם על מנת לקבל היתר בנייה.

הילכות מפתח

1. שיטת החישוב הנכונה לחיוב מבנה מסחרי באגרות פיתוח - ע"א 79/98 עירית תל אביב נגד מת"מ בע"מ: במקרה זה התעוררה מחלוקת באשר לפרשנות הראויה של לשון חוקי העזר של עיריית תל אביב. חברה לבניין טענה כי דרך החישוב הנכונה לחיוב מבנה מסחרי שגובהו מעל 4 מ' הינה לפי נפח הבניה בלבד, בנוסף על החיוב לפי שטח המגרש. העירייה לעומת זאת טענה כי יש לחשב את החיוב באופן משולב המבוסס הן על שטח הבניה בקומות שגובהן מתחת ל- 4 מ' והן על נפח הבניה בגין קומות שגובהן מעל 4 מ', יחד עם החיוב לפי שטח הקרקע. בית המשפט פסק בשני מקרים כנגד גישת העיריה, קרי חיוב כל נפח הבניין בתעריף המתאים לנפח וחיוב שטח הקרקע בתעריף המתאים לקרקע . [ראה גם ת"א 3917/96 עירית תל אביב נגד דורית דותן (טרם פורסם).]

2. מרתפי חניה במספר מקרים עלתה כנגד עיריית תל אביב טענה כי חיוב מרתפי החנייה, הנבנים כיום כדבר שבשגרה מתחת לבניינים חדשים, בתעריף מלא של האגרות וההיטלים, אינה חוקית. החל משנת 1985 תוקנה תכנית המתאר המקומית בתל אביב תוך הגדלת אחוזי הבניה במרתפים במאות אחוזים. מכיוון שחוקי העזר של עיריית תל אביב, משנות ה- 70, לא כללו בתחשיבם שטחים עצומים אלה, עולה כי גביית תעריף מלא בגין שטחי החנייה והמקלטים, מבלי שאלה נכללו בחישוב התעריף, הביא להתעשרות בלתי חוקית של העירייה. עד עתה מספר פסקי דין נפסקו לטובת העירייה בנושא, אך יצויין כי עיריית תל אביב שוקדת מספר שנים בתיקון חוקי העזר שלה ובתחשיביה החדשים נותנת ביטוי להנחה בגין מרתפים.

3. תשלום היטל כששולמו דמי השתתפות ע"א 4435/92 עירית ראשון לציון נגד מאיר סידי (טרם פורסם): בנקודת התפר בין שיטת דמי ההשתתפות לשיטת ההיטל נוצרו לעיתים כשלים שהביאו למחלוקת משפטית. כך למשל בעיריית ראשון לציון, בנקודת התפר שבין חוק העזר לסלילת רחובות החדש לבין חוק העזר הקודם נוצרה מחלוקת לגבי השאלה: האם תשלום דמי השתתפות לפי חוק העזר הקודם פוטר מתשלום היטל בגין סלילת כביש נוסף לפי חוק העזר החדש. בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים, תוך בדיקת לשון חוק העזר הרלוונטי ובחינת עקרון מערכת הכספים הסגורה, קבע כי אין פטור כאמור ואין מדובר בכפל חיוב אך עם זאת הושב התיק לבית המשפט המחוזי לדיון בסבירות גובה ההיטל .

4. כפל חיוב בתשתית ביוב ע"א 744/93 נכסי כהנים בע"מ נגד עירית תל אביב. חברה פרטית קיבלה דרישת תשלום מעירית תל אביב בגין התקנת מערכת ביוב אשר תשמש בין השאר את נכס החברה. החברה טענה כי שילמה בעבר, בשנות ה- 30, היטל ביוב בגין מערכת הביוב שהותקנה אז ואין היא מחויבת לשלם בשנית, אפילו אם החליטה העירייה להתקין את המערכת מחדש. בית המשפט המחוזי בתל אביב פסק כי סעיף 27 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) אוסר מפורשות על תשלומי כפל כאשר שילם בעל הנכס בגין התקנת הביוב בעבר, גם אם התקינה אותו העירייה בשנית .

5. היטלי פיתוח והסכמי פיתוח ע"ע 2939/93 ראש העין נגד בן יקר גת (לא פורסם). לא אחת קרה כי חברה קבלנית נקשרה בחוזי פיתוח עם מינהל מקרקעי ישראל בנוגע למקרקעין שבתחום המועצה. במסגרת הוצאות הפיתוח שהקבלן התחייב לשלם על פי ההסכם הופיעו תשלומים בגין תשתיות מים וביוב שהותקנו על ידי משרד השיכון. למרות זאת דרשו העיריות תשלום אגרות בגין תשתיות אלה, למרות שלא הו ביצעו את העבודות בפועל. במקרה זה קבע בית המשפט העליון כי הרשות אינה רשאית לגבות תשלומים בגין עבודות אותם לא ביצעה .

*הכותבת היא עורכת דין המתמחה במיסוי מקרקעין.