סוף עידן זהות הוועדים

אם ח"כ שריד אינו חבר באגודה השיתופית, והוועד המקומי המכהן פועל על פי עקרון זהות הוועדים, כי אז ח"כ שריד הוא אחד מיני רבים בהתיישבות, שהם נטולי זכויות ייצוג מוניציפליות, לפחות עד הבחירות למועצה האזורית.

ברובם המכריע של המושבים והקיבוצים, משמש ועד האגודה החקלאית כוועד מקומי, וזאת בהתאם לסעיף 91 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) תשי"ח 1958. אף כי מדובר בשני מקורות סמכות שונים, התייחסה המערכת - ולעתים ממשיכה להתייחס - אל המושבניקים ואל הקיבוצניקים כאל חקלאים, ללא קשר לתושבים שאינם חברי האגודות. על כן זנחה המערכת את נורמות התפקוד של המשפט הציבורי, שעל פיו חייב לנהוג הוועד המקומי, והעדיפה על פניהן את כללי המשחק והנורמות של האגודה השיתופית.

בבג"ץ בורנשטיין (שדה יעקב) נקבעה הלכה, שעקרון זהות הוועדים פסול, ועל כן בכל יישוב יש להקפיד, כי ועד מקומי ינהל את ענייני היישוב ויתייחס לתושבים באופן שוויוני, ללא קשר להשתייכותם או לאי השתייכותם לאגודה השיתופית. הלכה זו התקשו תנועות ההתיישבות לעכל, ובלחצם עיגל פינות שר הפנים דאז, אריה דרעי. פרופ' סמדר אוטולנגי, במאמרה "הסדר הוועד המקומי - האם סוף פסוק", שפורסם בשנת 1991, הביעה תמיהה, על כי בניגוד לפסיקת הבג"ץ הקים שר הפנים לתחייה את עקרון זהות הוועדים, והוסיף את הסעיפים 91 א ו-91 ב לאופן בחירת ועד מקומי, אך במושבים בלבד. תמיהתה, שנשמעה בפורומים רבים, נשארה כקול קורא במדבר.

השר הוציא מהכלל את המושבים השיתופיים והקיבוצים. בעתירה לבג"ץ שהגישו תושבי שכונת נוף איילון שליד קיבוץ שעלבים, עמד ביהמ"ש להכריע בנושא, ואולם משהוגדרה השכונה כשטח עודף שהופרד מהקיבוץ, נמשכה העתירה ובכך נמנעה הכרעה מתבקשת.

בשיתוף רשם האגודות השיתופיות, אורי זליגמן, הוקמו במושבים אגודות מוניציפליות, בתקווה ששר הפנים יכיר בוועד האגודה המוניציפליות כוועד מקומי. שר הפנים סירב להכרה זו, והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד מני מזוז, הסתייג מחוקיות רישום האגודה המוניציפלית, ועל כן גם מפעולתן (מכתבו מיום 15.2.96 אל עו"ד נתן מאיר).

כל זאת היה בתחילתו של "בום" הרחבות המושבים והרחבות הקיבוצים העומדות בפתח. באחרונה ערכה ועדת הפרוגרמות שליד הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות והכפר סקר בנושא מימוש ההרחבות. מהסקר, שכלל 502 יישובים, עולה, כי ב-376 יישובים (שהם 75%) מתקיים עקרון זהות הוועדים. ב-13 יישובים (3%) מתפקדת אגודה מוניציפלית כוועד מקומי, ב-70 יישובים (14%) פועל ועד מקומי נפרד שאינו ועד האגודה החקלאית וב-43 יישובים (8%) פועל ועד משולב (נציגי התושבים מצטרפים לוועד האגודה החקלאית).

מהסקר עולה, אם כן, כי המערכת הציבורית טרם הפנימה לחלוטין את משמעות בג"ץ בורשטיין, שכן, ביישובים שמתקיים עקרון זהות הוועדים, מוסיפים התושבים שאינם חברי האגודה החקלאית להיות נטולי זכויות ייצוג (אם כי הפעם מתוך בחירה), וביישובים שפועלת האגודה המוניציפלית כוועד מקומי, נעשות, לכאורה, עבירות על החוק.

* * * בוועדות רבות ובמסגרות שונות, נידון נושא הוועדים המקומיים, אך בעיקר לגבי אופן הבחירה וכדאיות הבחירה. רשם האגודות השיתופיות, מזווית ראייתו את האגודה השיתופית, יחד עם חברי האגודות ותנועות ההתיישבות, שאפו לספח לאגודות את סמכויות הוועד המקומי, עד כדי ביטולו. משרד הפנים, המועצות האזוריות ותושבי ההרחבות, לא הסכימו לסיפוח זה.

נוצר אפוא מצב בעייתי. ביישובים שפועל ועד מקומי נפרד, נכתשים התושבים לעתים במאבקים שבין ועד האגודה החקלאית לוועד המקומי. יישובים רבים סובלים מהעדר מבני ציבור בשל גביית דמי פיתוח מופחתים מה"בנים". בקיבוצים רבים נתפסת ההרחבה יותר כצורך נדל"ני ופחות כצורך בהזרמת דם חדש ליישוב מזדקן. גישה זו מבקשת להמציא חוזה שימוש במבני ציבור, שייחתם בין המשתכן לאגודה החקלאית. זהו אלתור מאולץ, הזרוע בזרעי סכסוך עתידי.

זאת ועוד: מצב של זהות ועדים יוצר חוסר אחידות בתפקודם, שכן - תקופת כהונת ועדי האגודות משתנה בהתאם לאמור בתקנוני האגודות. באגודות מסוימות פועל הוועד שנה, ובאחרות תקופת הכהונה היא שנתיים. עם חילופי הוועדים, משתנים לפעמים הגישה והיחס כלפי התושבים החדשים, הכול בהתאם להשקפת עולמם של חברי הוועד החדשים.

בעיה נוספת היא, שביישוב שמתקיים עקרון זהות הוועדים, עלול להיווצר מצב שלא יכהן ועד מקומי, בניגוד לסעיף 90 לצו המועצות המקומיות, הקובע, כי כל יישוב ינוהל על ידי ועד מקומי. לדוגמה: בתום תקופת כהונת ועד האגודה, חייב הוועד, לפי תקנה 28 לתקנות האגודות השיתופיות (רשויות האגודה), לזמן בתוך שלושה חודשים אספה כללית, שעל סדר יומה בחירות לרשויות האגודה. לא כונסה אספה - תסתיים כהונת הרשויות כאמור. הרשם רשאי להאריך תקופה זו בשלושה חודשים נוספים בלבד. מרגע סיום כהונת הוועד, ובלא שנבחר ועד חדש, לא מכהן ביישוב ועד הנהלה ועל כן גם לא ועד מקומי. תקופה זו של היעדר ועד אינה מוגבלת בזמן, ואורכה תלוי בקצב עבודתו של רשם האגודות, בין במינוי ועד ממונה שחבריו אינם חייבים להיות תושבי היישוב (בעיה כשלעצמה) ובין בקיום בחירות חדשות.

אפשר להדגים עוד אפשרויות של היעדר תפקוד הוועד מסיבות רבות ושונות. למשל, נניח שהוועד הנבחר באגודה קיבל 51% מקולות חברי האגודה - רוב מכובד לכל דבר, אך רוב זה הוא למעשה מיעוט, כאשר מביאים בחשבון את 49% חברי המיעוט ועוד התושבים שאינם חברי אגודה, ולא השתתפו בבחירות.

אפשר, כמובן, לטעון, שהמועצה תבוא בנעלי הוועד המקומי, אך מועצה אזורית אשר מקפידה על נהלי מינהל, ואיננה מוצפת בכוח אדם ואמונה על איזון תקציבי, אינה מסוגלת לבוא בנעלי הוועד המקומי ולטפל בתושבים פרטנית.

כאמור, ועדות רבות דנו בנושא הוועדים המקומיים, מוועדת ריקרדו עד ועדת אמרני, שסיימה זה עתה את עבודתה והמלצותיה טרם פורסמו. לדעת הח"מ, אלה השאלות החשובות העומדות על הפרק ומצפות לפתרון:

1. מידת עצמאותו של ישוב בן 350 משפחות, אשר יכול ורצוי שיקבע בעצמו את אורח חייו ואיכות חייו, אם הוא עושה זאת מכספו ללא השענות על הקופה הציבורית.

2. הגדרת סמכויות בין הוועד המקומי למועצה, לרבות כפיפות למועצה בנושאים מסוימים ומיצוב המועצה כערכאת ערעור על החלטות הוועד המקומי בנושאים שיוגדרו.

3. הבעלות והשימוש במבני ציבור שהוקמו בידי המדינה, גם אם נעשו בתקופת זהות הוועדים.

4. הסדרת אספקת המים, אופן קביעת המחיר, פיצוי בגין שיקום המערכת הקיימת והפרדת המים החקלאיים מהצריכה הביתית.

5. שמירת זכויות החקלאים ביישוב כיצרנים, תוך שלילת סמכות הוועד המקומי לפגוע בזכויות אלו גם בעתיד.

6. ייצוב מעמדו של הוועד המקומי כרשות שלטונית ביישוב.

7. שימור מוסד ועדת הקבלה לצורך שימור אורח החיים המקובל ביישוב.

8. שימור מוסד האסיפה הכללית כאסיפת תושבים לשם קבלת הכרעות מהותיות, כגון תקציב, השקעות וחינוך בגני הילדים.

9. הביקורת על הוועד המקומי.

התייחסות לנושאים אלו מחייבת שינוי בחוק, תוך ביצוע הדרגתי ומובנה, שיבטיח חיים משולבים בקהילה ולא עימות מתמשך.

הכותב כיהן בעבר כרכז פיקוח בכיר במשרד רשם האגודות השיתופיות, וכיום משמש כמזכיר המועצה האזורית גזר.