קרקעות רבות שבחכירת יישובים חקלאיים, חקלאים פרטיים וחברות לעיבוד חקלאי מוקפאות
עקב החלטות מועצה, החלטות ממשלה וויכוחים בדבר זכויות החקלאים בקרקע. הקיפאון
בקבלת החלטות בנושא יוצר אנדרלמוסיה בשוק וגורר קיפאון יחסי.
קראתי אודות הפתרונות המוצעים ואף שקלתי את הפתרון המוצע במאמר "בתנאים שווים
לכולם", ורצוני להעלות הצעה משלי, שתמציתה: יבוטל המגזר החקלאי. החוקים שיחולו
על המגזר החקלאי יהיו זהים לאלו שבמגזר העירוני עם התיקונים הדרושים.
בראשית המאה היה ערך ותפקיד מיוחד ליישוב החקלאי. התפקיד התבטא בתפיסת קרקעות
ובעיצוב פני המדינה שבדרך. ההתיישבות החקלאית הייתה חשובה למעצבי המדיניות,
ובאמצעותה הושגו יעדים, שבהם פריסת אוכלוסייה מאוזנת, קליטת עלייה, כיבוש השממה,
קביעת עובדות של התיישבות יהודית לפני ועדות החלוקה, מימוש אידיאולוגיה המעודדת
עבודה עברית והקמת יישוב חקלאי יהודי בארץ ישראל.
מיקום היישובים תוכנן בהתאם למדיניות שתבטיח שליטה גיאוגרפית וביטחונית בארץ
ישראל. בתקופת המאורעות והמרד הערבי (1939-1936) עלו יישובים על הקרקע באזורים
מרוחקים ממרכזי היישוב היהודי בפעולה התיישבותית (חומה ומגדל), שהיו לה מטרות
פוליטיות אסטרטגיות. לאחר קום המדינה נקבעו במסגרת "ועדת ההנהלות" מדיניות
לפיתוח קרקעות נטושות ליישובי משלט ויישובי ספר. תוכניות ההתיישבות תוכננו
והותאמו להנחיות המטה הכללי של צה"ל בקביעת יישובים באזורי ספר, במגמה שיהיו
"חגורות ביטחון" קבועות ונקודות אסטרטגיות בפנים הארץ.
כוונת המוסדות הייתה לצקת תוכן כלכלי שיאפשר ליישובים לעמוד בכוחות עצמם, ללא
תמיכה כלכלית חיצונית. הקרן הקיימת רכשה קרקע במקומות אחדים, ועד 1920 התקשתה
בייסוד התיישבות חקלאית (עד 1920 הוקמו רק חמש נקודות, ובהן 100 מתיישבים).
רק ב-1920 התחילה התיישבות שיטתית בסיוע כספי של "קרן היסוד".
הרעיון הבסיסי הגה הקמת יישובים, שיבטיחו את "הדרוש בשביל קיומו של האדם התרבותי"
(המובאות להלן מכתביהם של מייסדי קק"ל). באותם הזמנים היה ברור, שהשיקול הכלכלי
לא יניע את גלגלי ההתיישבות, ונמצא ש"המתיישב צריך להיות חדור הכרה שהוא שותף
למפעל בעל ערך לאומי". מטרת המוסדות המיישבים הייתה "לצייד את המתיישבים בכל
הציודים הדרושים להנהלת משק רווחי".
המטרה הייתה להביא את המתיישבים לידי כך, שיהיו גם עצמאים מבחינה כלכלית, באופן
שלא יזדקקו לתמיכה של ההסתדרות הציונית. כבר בשנת 1918 נתקבלה החלטה "להשקיע
את כל המרץ בביסוס הענפים הקיימים ובחיפוש אחרי ענפים חדשים, כדי לעשות את
הקבוצה - חי הנושא את עצמו".
המשק החקלאי היווה בסיס כלכלי להתפתחות היישובים, ואולם מצב החקלאות והתחרות
בענף דרדרו חלק מהיישובים, שלא השכילו לפתח ענפים חלופיים, לקשיים כלכליים.
מרבית היישובים החקלאיים כיום אינם מנצלים כלל חלק גדול ממשבצת הקרקע שעליה
הם יושבים. חלק מהם השכילו לנצל עתודות קרקעיות אלו וליזום עליהם פרוייקטים
כלכליים. חלק אינם יכולים לנצל רזרבות קרקעיות אלו, הן בשל מיקומן או ייעודן
והן בשל החלטות מינהליות המקשות את מימוש הזכויות.
הקרקע ביישובים: היקף הקרקעות שהוקצו ליישוב התבסס על כמות שתאפשר קיום כלכלי
מחקלאות. ישובים חקלאיים מורכבים מיחידות משקיות (נחלות). גודל השטח המוקצה
ליישוב הינו בהתאם לגודל האוכלוסייה המיועדת.
ב-1920 נקבע גודל היחידה הקרקעית הדרושה למתיישב ל-150-100 דונם או ל-25 דונם
שאפשר לעבדם ע"י השקאה, ובמקומות ששטח זה סמוך לעיר - עד 15 דונם. הבסיס שנקבע,
לפיו ההקצאה תהווה אמצעי ייצור כדי פרנסת משפחה, הנחה את ראשי היישובים, וב-1935
מונו חברות התיישבות פרטיות, אשר בחנו טכניקה להקטנת השטח הדרוש עד למינימום
של עשרה או חמישה דונם.
מצאתי בספרות את עמדת תנועת המושבים מראשית שנות המדינה כדלקמן: המקרקעין הם
נכס יסודי, "שיהא קניינו של העם, והעם ימסרנו למתיישב הראוי במכסה ההכרחית
לקיומו, בתנאי שישמור עליו בעיבוד טוב ומסור. המכסה תיקבע ע"י מומחים לכך ולא
לפי כוסף לבו ויכולת כספו של כל פרט (כך במקור). מכסת קרקע המתאימה לתנאים
מסוימים תקטן או תגדל בהשתנות התנאים. יחידת קרקע למתיישב יכולה להיות 150
דונם באדמת בעל ואילו רק 20 דונם באדמת השקאה".
ואכן, כיום, כשבאים לבחון צרכים ועתודות נמצא, כי מרבית היישובים כוללים שטחי
משבצת הנחלקים לשימושי מגורים, תעשייה וחקלאות, כאשר המפתח הכללי נע בין 50-20
דונם למשפחה.
חלק מהשטחים החקלאיים לא מעובדים. המבנה המשקי עצמו מהווה בעיה, היכן שלדור
שני, ולעיתים שלישי, אין פתרונות קרקעיים במסגרת המשק החקלאי של הדור המייסד,
בייחוד לאור האיסור של חלוקת המשק החקלאי ב'ע'.
עם הקמת מינהל מקרקעי ישראל אישרה הממשלה ביום 23.5.65 עיקרי מדיניות קרקעית.
בהחלטה זו נעשתה אבחנה בין מדיניות מסירת קרקע חקלאית למדיניות מסירת קרקע
עירונית. בהחלטה נקבע בין השאר:
"קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד לייצור מוצרים חקלאיים להקמת מבנים
ומתקנים, הדרושים למגורי המתיישבים ולצרכיהם האחרים, וכן לצרכי הייצור החקלאי".
ייעודה ושימושה של קרקע חקלאית לא ישונה על ידי הרשויות המוסמכות לכל ייעוד
או שימוש אחר, אלא במקרים יוצאים מן הכלל.
קרקע חקלאית תוחכר לתקופה שלא תעלה על 49 שנים בתוספת אופציה.
קרקע חקלאית תוחכר במסגרת של נחלות - גודל נחלה ייקבע ע"י המרכז המשותף לתכנון
פיתוח חקלאי של משרד החקלאות; נחלות יוחכרו ישירות למתיישב או לקיבוץ.
נקבעו דמי חכירה בשיעור 2% מההכנסה הנקייה מהנחלה, ונקבעו הנחיות ותמריצים.
נקבע, שמתנחל ובני משפחתו זכאים להחזיק רק בנחלה אחת. חוכר חייב להתגורר בנחלה
ולנצלה ולעבדה ברציפות ובקביעות למטרות שלשמן הוחכרה לו הקרקע.
חוכר לא יהיה רשאי להחכיר החכרת משנה קרקע חקלאית אלא במקרים מיוחדים.
נפטר חוכר נחלה, לא תפוצל זכות החכירה בין היורשים.
בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע, כי עם שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לייעוד
אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר, והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת
הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו, בשיעור
שייקבע על ידי המועצה בכללים שתוציא.
מרבית החוזים צופים פני עתיד וקובעים, כי עם שינויי הייעוד של הקרקע לייעודי
בנייה, יבוטל החוזה, תושב הקרקע למינהל, והחוכר יפוצה לפי שווי הקרקע בייעודה
החקלאי בתוספת השקעותיו.
מועצת מקרקעי ישראל עסקה רבות בסוגיה של קביעת שיעור הפיצויים המגיעים לחוכרי
קרקע חקלאית עם שינוי ייעודה והחזרתה למינהל (ראו טבלה).
לסיכום פרק זה: שווי זכויות בקרקעות מינהל, שהוחכרו למטרות חקלאיות, מגלמות
פוטנציאל להנאה עתידית בעת שינוי ייעוד. גם כאשר נכתב במפורש בחוזה החכירה
כי בעת שינוי ייעוד תוחזר הקרקע למינהל ללא תשלום פיצויים שמעבר לשווי הזכויות
החקלאיות, באו החלטות מועצת מקרקעי ישראל והקנו זכויות.
הרחבה זו החלה כבר בהחלטה 123 משנת 1973, עם קביעת פיצוי בשיעור 25% משווי
הקרקע בייעודה החדש ואפשרות לביצוע יזמות בקרקע.
בחינת התפתחותן של החלטות המועצה מורה על הרחבת זכויות החקלאים על ידי הקניית
זכויות הנובעות מייעוד הקרקע לאחר שינויו, גם לגבי חוזים שקובעים במפורש כי
לחוכר אין חלק בזכויות אלו. יש לציין, כי גם במגזר העירוני נתקבלו החלטות מועצה
המשנות עיקרים הקבועים בחוזי החכירה. לדוגמה, דמי חכירה שנתיים במגורים, ששיעורם
נקבע בחוזים בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1 (ההחלטה שציטטתי בדבר שינוי
ייעוד בקרקעות חקלאיות), שונו בהחלטות מאוחרות יותר, לתועלת החוכרים.
האבחנה בין מגזר עירוני למגזר חקלאי היא לדעתי נחלת העבר, כאשר היה טעם להעדיף
את המגזר החקלאי ע"י הקצאות מיוחדות ותמיכה מיוחדת.
ההתפתחות הטכנולוגית והשינוי בביקושים למקרקעין, יחד עם ההבנה שכלכלה בריאה
ניזונה מיוזמה פרטית, מחייבת, לדעתי, לזנוח את האבחנה ולערוך רפורמה, שתפשט
את ההליכים, תאחד אותם ותבטל אפליה של סקטורים מסוימים לעומת אחרים ותביא לפריחת
יזמות ולרווחה כלכלית, לטובת כל תושבי המדינה, ותשחרר קרקעות לתכנון, כפי שאפרט
להלן:
סימטריה בבסיס הנתונים - זכויות נוספות אינן חלק מזכויות החכירה: במגזר העירוני
בדומה למגזר החקלאי, הוקנו קרקעות בחכירה בהתאם לזכויות מוגדרות. שווי הקרקע
בהקצאה נגזר מזכויות אלו. עבור זכויות נוספות, אשר נוצרו לאחר עריכת החוזה,
לא שולמו דמי חכירה כלשהם. במגזר החקלאי המצב דומה, שכן אין חולק על כך שהקרקעות
הוחכרו למטרות חקלאיות וכי עבור זכויות נוספות לא שולם. תשלום בעת תוספת זכויות
- שינוי ייעוד וניצול או פיצול: במגזר העירוני נקבעו נהלים לתשלומי רכישת זכויות
נוספות בשתי חלופות - דמי היתר, דמי שינוי ניצול וייעוד. התשלומים שנקבעו לרכישת
הזכויות הנוספות הן בשיעור כ-50% משוויין.
בבסיס עקרונות התשלום מונחת הידיעה, כי קיימת מעין שותפות בין החוכר למחכיר,
וללא הסכמת שני הצדדים, לא ניתן יהיה לנצל הזכויות הנוספות. באופן זה עלולים
שני הצדדים למצוא עצמם נפגעים.
לכאורה, המצב אינו דומה במגזר החקלאי, שכן במגזר זה קיימת אפשרות של ביטול
החוזה והשבת הקרקע למינהל. ואולם, כפי שציינתי, נתקבלו החלטות מועצה ברוח שונה
מהאמור בחוזה, והמצב כיום הינו קיפאון, שממנו הכול יוצאים נפסדים.
מוצע, בדומה לקיים במגזר העירוני, לקבוע תשלומים במגזר החקלאי כדלקמן:
ישולמו דמי שינוי ייעוד וניצול (בשיעור 51% מההפרש שבין שווי הזכויות החדשות
לשווי הזכויות הקודמות), דמי הסכמה, בתוספת זכויות או דמי פיצול, בהתאם לעקרונות
הקבועים במגזר העירוני. לאחר התשלום יתקבל חוזה חכירה מהוון.
אפשרות להוון זכויות: ניתן יהיה להוון כל זכויות חכירה במגזר החקלאי בדומה
לנהוג במגזר העירוני. ביצוע היוון יקנה פטור מתשלום דמי הסכמה בעת מכירה ותו
לא. משמעות ההיוון היא תשלום מראש של דמי החכירה השנתיים עד תום תקופת החכירה,
כפי שתיקבע (49 או 99 שנים).
מוצע שההיוון יבוצע על בסיס חישוב כלכלי, ולא תינתנה הנחות ומבצעים כלשהם.
אני מתנגד להחלטות המקנות זכויות מהוונות תמורת סכומים סמליים, הן במגזר החקלאי
והן במגזר העירוני. משמעות מתן הנחות אלו היא ויתור על כספי מדינה בהיקף גדול
מאוד וחלוקתם בין בעלי רכוש בלבד. אינני מוצא היגיון כלכלי או צדק חברתי בהצעות
ובהחלטות אלו.
לדוגמה, כיום בעל חוזה חכירה שהוון בהתאם להחלטות שנתקבלו (שילם כ-3.75% משווי
הקרקע) במגרש המיועד לבניית ארבע יח"ד (בנייה רוויה), יכול להוסיף עשרות יח"ד
ללא תשלומים למינהל. לדעתי, יש לבטל את כל ההחלטות המקלות והמקנות זכויות שבבעלות
המדינה ללא תמורה (או בתמורה סמלית) לחוכרים ולקבוע כללים אחידים שיהיו נכונים
לכול.
מוצע, שבדומה להחלטות במגזר העירוני, על חלק המגורים והתעשייה של המגזר החקלאי
יוכרו 80%-40% דמי חכירה ראשוניים וההשלמה להיוון תיערך לפי תחשיב כלכלי.
היטל השבחה: בחוק התכנון והבנייה נקבעו יחסי גומלין בין חוכר למחכיר והוסדר
נושא התשלום באופן שימנע כפל מיסוי. עם זאת, לגבי מינהל מקרקעי ישראל נקבעו
סייגים מסוימים. במגזר העירוני נוהג המינהל לזכות את החוכר ב-50% מההיטל או
ב-50% מדמי ההיתר (הנמוך מהשניים). מוצע לאמץ נוהג דומה במגזר החקלאי.
הגבלת שטח - לא יוגבל שטח לשינוי ייעוד: במאמר "בתנאים שווים לכולם" מוצע,
כי השטח להיוון יוגבל. אינני מסכים עם עמדה זו.
בדומה לכך, בעל זכויות בשטח שהוחכר לתעשייה (לרוב בתנאים נוחים מאוד ולפעמים
ללא תשלום דמי חכירה ראשונים כלל) אינו מוגבל לערוך שינוי ייעוד רק על חלק
משטחו ואינו מחויב להשיב למינהל את יתרת השטח.
בהתאם לעיקרון זה, חוכר שטח ברמת השרון, שהוחכר במקור ליח"ד אחת ועתה מותרת
תחתיה בניית חמש יח"ד, אינו חייב להשיב חלק מהשטח למינהל. ובדיוק כשם שכל חוכר
עירוני אינו מוגבל במכסה מסוימת של קרקע לשינוי ייעוד, אני מציע שלא להגביל
אף את החוכרים החקלאים.
אין המדובר כאן במאות דונם למשפחה. השטחים מתחלקים בין משפחות רבות, לרוב לפי
כ-30 דונם למשפחה מייסדת (ייתכן שכיום כל משפחה שכזאת מהווה מספר משפחות המשך),
וכל החלטה מנהלית שכזאת עלולה לגרום לעיוותים ולאי צדק.
פיצול זכויות: יותר לחוכר לפצל זכויותיו בדומה להליך פיצול זכויות במגזר העירוני.
היתר זה יהא כפוף לתוכנית בניין עיר תקפה (בדומה למגזר העירוני) ולתשלום בדומה
למגזר העירוני.
הנחיה זו תפתור את בעיות הבן הממשיך במשק אביו במושבים ותאפשר לדורות הבאים
להשתלב במקומות הולדתם באופן חוקי ונאות.
שליטה על מגמות פיתוח עירוני - בידי מוסדות התכנון: עלולה לעלות טענה נגד הצעתי,
כי הנושא יפרוץ את מסגרות התכנון ללא שליטה בייעודי קרקע ובהיקפי בנייה - סיטואציה
העלולה לגרור אנדרלמוסיה בשוק מההיבט התכנוני-אורבני וחוסר איזון כלכלי.
אינני רואה את תפקיד המינהל כמתווה תכנון. אני מקבל בברכה את ההחלטה בדבר הוצאת
התכנון מידי המינהל. מינהל מקרקעי ישראל הינו בעל קרקע, ובתור שכזה הוא בעל
עניין בנושא התכנוני. הליכי התכנון מבוצעים במוסדות התכנון במדינה, ולמוסדות
אלו תוכניות לטווח ארוך או קצר, ובשיקוליהן יש להביא בחשבון את כל מרכיבי תכנון
הסביבה והזמן. למוסדות אלו היכולת והסמכות הסטטוטורית להתוות את תכנון המדינה
בהתאם לצרכים.
תכנון מרכזי יחד עם יוזמה פרטית יכול להביא לאיזון עדין שבין דרישות השוק להיצע
הקיים. כמובן, הנושא יחייב את מוסדות התכנון הארציים לעמוד על המשמר.
סיכום: בעיות הקרקעות המוחזקות בידי המגזר החקלאי ואינן משוחררות לפיתוח ובנייה
כרוכות בקביעת זכויות המחזיקים בקרקע. הרקע לאחזקות אלו היא אידיאולוגיה של
חקלאות יהודית, שליוותה את הליכי הקמת המדינה, מתוך שיקולים כלכליים, ביטחוניים
ואסטרטגיים. הקרקע הוקצתה למרבית המתיישבים על בסיס הנחה, שההיקף הנמסר יספיק
לפרנסה, ולפי מפתח זה נקבע גם גודל הנחלות. ההנחה של המוסדות המיישבים הייתה,
כי לכשישתנו הצרכים, תושב הקרקע לשרת את צרכי המדינה.
קרקעות במגזר העירוני נמסרו לצרכי מגורים, תעשייה, מסחר וכד'. גם קרקעות אלו
הוקצו על בסיס שימוש וזכויות שנקבעו בחוזי החכירה. ואולם, בעוד שבמגזר העירוני
נמצאו פתרונות להחכרת זכויות נוספות, ש"נולדו" לאחר החכרת הקרקע (וזאת תוך
שיתוף החוכרים בזכויות), הרי במגזר החקלאי נתקבלו החלטות שונות, מהן סותרות,
שחלקן מחייבות להשיב חלק מהקרקע למינהל וחלקן משתפות את החוכרים החקלאים ביוזמות
ובזכויות החדשות.
הצעתי היא להשוות את התנאים בין המגזר העירוני לחקלאי, שאם תיושם, צפויות,
לדעתי, התוצאות שלהלן:
א. חיזוק המגזר החקלאי ע"י הפיכתו לשותף ראוי בעתיד אדמותיו, הן בהיבט השימוש
בהן והשתלבותן בסביבת המגורים והן בהיבט ההנאה מהפיתוח והניצול.
ב. הכנסות צפויות לאוצר המדינה על בסיס שותפות שוות ערך בשטחים שמחזיקים חקלאים,
הימנעות מהצורך להתמודד (עם מחזיקי קרקע ומעבדיה זה עשרות שנים) בהליכים להחזרת
הקרקע לבעלות המדינה ושיווקה לאחרים. כספים אלו יכולים לשמש לפיתוח ולהשקעות
בתשתית, לפיתוח אזורים נחשלים או לתמיכה באתרים, החסרים פוטנציאל לפיתוח נדל"ן,
וזאת בהתאם לסדר עדיפות לאומית.
ג. מימוש יעדים לאומיים בהתאם לתכנון לאומי להרחבת יישובים עירוניים (אין מניעה
שהרחבת קרית שמונה תבוצע על שטח כזה), הקמת אזורי תעסוקה, התוויית כבישים,
הקצאת שטחי נופש וספורט ושטחים ירוקים. יש לצפות להיקף גדול של יזמות בעקבות
ההחלטה.
ד. מימוש הזכויות באופן מיטבי ולפי השימוש הטוב והיעיל ביותר, שיובטח ע"י שיתוף
יוזמה פרטית מקומית ובין לאומית, באישור ובפיקוח מוסדות התכנון.
ה. התעוררות הכלכלה וענף הנדל"ן. הפשרת המצב המשפטי הקפוא זה מכבר ליוזמה פרטית
תזרז תכנון ותאפשר בנייה ושיווק. בעבר הוכח, שהתעוררות ענף הבנייה מהווה אינדיקציה
למשק כולו. ו. ביטול מוצע של פטורים ומבצעים יחייב חוכרים לשלם תשלומים ריאליים
בגין תוספת זכויות. תשלומים כאלה יכולים לשמש לחלוקה או לתמיכה במגזרים מועדפים,
לפי החלטת ממשלה.
ז. יסתיים עידן העדפת הסקטורים. ייקבעו כללים אחידים וזהים הן למגזר העירוני
והן למגזר החקלאי. היחס למגזר החקלאי יהא כאל כל ענף אחר (תעשייה, מסחר, מגורים)
במשק הישראלי המתפתח, ללא העדפה וללא קיפוח.
כתבות
ני"ע
