בפסק דין שניתן בבימ"ש השלום, נדונה תביעה לביטול הפקעת מקרקעין בטענות של
זניחת מטרת ההפקעה, היעדר "צורך ציבורי" ושיהוי במימוש המטרה הציבורית. למרות
שחלפו שנים רבות (32 שנה) מאז הופקעה הקרקע ועד שהחלו ממש במימוש מטרת ההפקעה,
דחה ביהמ"ש את התביעה.
בשנת 1961 התפרסמה בילקוט הפרסומים הודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות, רכישה
לצורכי ציבור 1943 (להלן: "הפקודה"), "כי הקרקע המתוארת בתוספת דרושה לחלוטין
לשר האוצר לצורכי ציבור, וכי שר האוצר מוכן לשאת ולתת בדבר רכישתה". הקרקע,
אשר ההודעה הנ"ל התייחסה אליה, הנה חטיבת קרקע בשטח של כ-890 דונם באיזור מנשיה
שבדרום ת"א.
אשכנזי שושנה (להלן: "הנתבעת") היתה הבעלים הרשום של מגרש, ועליו בית ברחוב
הכובשים בתל אביב (להלן - "הנכס").
בשנת 1987 נתפרסמה בילקוט הפרסומים הודעה לפי סעיף 19 לפקודה, "כי המקרקעין
המתוארים בתוספת... יהיו לקניינה הגמור והמוחלט של מדינת ישראל מיום פרסום
הודעה זו ברשומות". המקרקעין, אשר הודעה זו התייחסה אליהם, כללו בין היתר את
הנכס. בעקבות הודעה זו, נרשמה מדינת ישראל בלשכת רישום המקרקעין כבעלים הרשום
של החלקה.
בשנת 1998 פרסם מינהל מקרקעי ישראל מכרז לחתימה על חוזה פיתוח לשלוש שנים,
שבעקבותיו ייחתם חוזה חכירה ל-49 שנים, ביחס לנכס.
צמרנית אחזקות בע"מ ואח' (להלן: "התובעים") זכו במכרז, ובעקבות זאת נחתם בינם
לבין מינהל מקרקעי ישראל "הסכם פיתוח". סמוך לאחר חתימת ההסכם, הגישו התובעים
לבית משפט השלום בת"א (השופט צבי דותן) תביעה לסילוק ידה של הנתבעת מהנכס,
בנימוק שהיא מחזיקה בו שלא כדין וללא הסכמת הבעלים החוקי של החלקה (מדינת ישראל).
הנתבעת הגישה כתב הגנה ובמקביל עתירה לבג"ץ וטענה, כי ההפקעה שמכוחה הועברה
הבעלות בנכס למדינה, נעשתה בחוסר סמכות והיא בטלה, או לחילופין ניתנת לביטול,
ועל כן לא היה המינהל רשאי למכור לתובעים זכויות שמעולם לא היו שלו, ולחילופין,
ישובו אל הנתבעת כפועל יוצא מביטול ההפקעה.
בג"ץ קבע, שכיוון שתלויה ועומדת תביעת פינוי בבימ"ש השלום, ידון בימ"ש השלום
בטענות הנתבעות לבטלות ההפקעה. בכפוף לכך נדחתה העתירה.
א. היעדר מטרה ציבורית: טענתה הראשונה של הנתבעת היא, כי ההפקעה לא נעשתה לשם
השגת מטרה ציבורית כלשהי.
בשאלת התערבות ביהמ"ש בקביעת שר האוצר, כי הקרקע דרושה למטרה ציבורית - קובע
השופט דותן - ההלכה הפסוקה בעבר הייתה, שבית המשפט לא יתערב בדרך כלל בשיקוליו
של שר האוצר. שינוי בהלכה זו החל בעניין בג"ץ 307/82 לוביאניקר נ' שר האוצר,
שם נקבע, כי על שר האוצר לשוות לנגד עיניו שלושה אלה: ההפקעה חייבת להיעשות
לצורך ציבורי מסוים ומוגדר; חייבת להיות זיקה של הצורך הציבורי המסוים למקרקעין
המסוימים המיועדים להפקעה; וצריך שיהיה צורך בהפקעה דווקא לשם מימושו של הצורך
הציבורי.
יחד עם זאת, גם כיום, בדרך כלל לא יתערב ביהמ"ש בשיקול דעתו של שר האוצר, והביקורת
השיפוטית בעניין זה היא מצומצמת. השאלה שיש לבחון היא: מהו אותו "צורך ציבורי
מסוים ומוגדר" אשר אותו שיווה שר האוצר לנגד עיניו, שעה שפרסם, בשנת 1961,
את ההודעה לפי סעיף 5 לפקודה. לטענת הנתבעת, לא היה צורך ציבורי כאמור, וכי
ההפקעה נועדה "למנוע עליית מחירים ספקולטיבית". בסופו של דבר, נמכר הנכס לקבוצת
יזמים פרטיים, המתכוונים לבנות עליו בית מגורים, דבר שאין בינו לבין מטרה ציבורית
ולא כלום.
השופט דותן קובע, כי מטרת ההפקעה לא הייתה מניעת עליית מחירים ספקולטיבית.
העיתוי של ההפקעה נבחר כדי למנוע עליית מחירים, אולם מטרת ההפקעה הייתה "תכנון
ופיתוח השטח".
המטרה אשר עמדה לנגד עיניו של שר האוצר ושל המתכננים הייתה תכנון ופיתוח שכונת
מנשייה, שהייתה שכונה נחשלת, עם אוכלוסייה חלשה, והיוותה מעין "שטח הפקר" בין
ת"א ליפו. ההפקעה נועדה לפתח את האזור וליצור מעין "גשר" בין ת"א המתפתחת במהירות,
לבין יפו, המפגרת אחריה. לולא ההפקעה, לא ניתן היה לערוך תכנון ופיתוח מרוכז
של האיזור כולו, בכדי להעלות את רמתו לרמה סבירה, לרווחת כלל התושבים.
בפסיקה נאמר, כי ההפקעה "חייבת להיעשות לצורך ציבורי מסוים, כגון הקמת בית
ספר או גן ציבורי" (בג"ץ טריידט). אולם, לא אחת נדונו הפקעות של שטחים נרחבים,
שמטרתן הייתה פיתוח כולל של האזור, הקמת שכונות מגורים וכד', ובג"ץ הכיר בכך
כמטרה ציבורית, אף על פי שלא היה מדובר בהכרח בבניית מבני ציבור, אלא בבניית
בתי מגורים ואף אזורים מסחריים.
אמנם צריך להיות "צורך ציבורי מסוים ומוגדר", אך כאשר מדובר בהפקעות רחבות
היקף, מותר להגדיר את מטרת ההפקעה במונחים כלכליים, אף אם אין יודעים מראש,
במועד ההפקעה, מה יהיה ייעודה של כל חלקה וחלקה במתחם ההפקעה.
ב. אי מסירת הודעה אישית לנתבעת ואי הצגת הודעה על פני הנכס: אין מחלוקת בין
הצדדים, כי לא נמסרה לנתבעת הודעה אישית ולא הוצגה הודעה על הקרקע או סמוך
לקרקע נשוא ההפקעה, כמצוות סעיף 5 לפקודה. המחלוקת היא ביחס לשאלה מהי התוצאה
המשפטית של מחדל זה של הרשות. הנתבעת טוענת, כי ההפקעה בטלה מעיקרה, ואילו
המדינה טוענת, כי אין למחדלים אלה כל השפעה על תוקף ההפקעה. השופט דותן דוחה
את טענת הנתבעת.
בשורה ארוכה של פסקי דין נשתרשה ההלכה, כי מחדל במסירת הודעה לבעל הקרקע לפי
סעיף 5 לפקודה, אינו פוגע בתוקף ההפקעה. אי קיום החובות הנ"ל על ידי הרשת מקנה
לבעל הקרקע המופקעת עילת נזיקין בשל הפרת חובה חקוקה, אולם אינו פוגע בתוקף
ההפקעה.
ג. זניחת מטרת ההפקעה: אכן, הלכה פסוקה ומושרשת היא, קובע השופט דותן, כי ניתן
לבטל הפקעה שנעשתה לצורכי ציבור מפאת השהייה בלתי סבירה במימוש מטרת ההפקעה.
כאשר השיהוי בביצוע הרכישה יש בו כדי להוכיח הזנחה מופלגת בנקיטת הליכים או
ויתור על ההפקעה, יוכל הדבר לשמש עילה לביטול הליכי הרכישה או להמרצת פעולותיה
של הרשות.
עם זאת, לא בכל מקרה שבו משתהה הרשות בביצועה של הפקעה, תקום לבעלים עילה לתבוע
את ביטול ההפקעה. הכלל הוא, שביטול הפקעה מחמת שיהוי נתון לשיקול דעתו של בית
המשפט, הבוחן כל מקרה נתון על רקע נסיבותיו הקונקרטיות.
סקירת הפסיקה מלמדת, כי רק במקרים נדירים ויוצאי דופן עשה ביהמ"ש שימוש בסמכותו
לבטל הפקעה מחמת שיהוי. למעשה, היה עד כה מקרה אחד ויחיד (עניין אמיתי), שבו
נתקבלה עתירה לביטול הפקעה, בשל זניחת מטרת ההפקעה.
עיקר טענתה של הנתבעת בהקשר זה היא, כי תקופה כה ארוכה (37 שנה), שבמהלכה היה
חוסר מעש כמעט מוחלט מן ההיבט התכנוני, היא ראייה ניצחת לזניחת מטרת ההפקעה.
הנתבעת ממקדת את טענותיה באוזלת ידן של רשויות התכנון, בהצביעה, בין היתר,
על כך שעד היום לא נעשה תכנון כולל של מתחם ההפקעה; שהמדינה לא הצביעה על אף
תכנית אחת שקיבלה תוקף זולת תכנית 2001, שעל פיה ייעוד השטח הוא ל"תכנון בעתיד";
ושעד היום אין כל תוכנית המייעדת את הנכס למטרה ציבורית כלשהי.
ביחס לטענה האחרונה של הנתבעת - קובע השופט דותן - כי על פי הפסיקה, את מימוש
מטרת ההפקעה לגבי החלקה יש לבחון לא בהתייחס לחלקה כשהיא עומדת לבדה, בהיותה
חלק ממתחם גדול, אלא יש לבחון זאת על רקע מימוש ההפקעה על השטח הנדון כולו.
יש לקבוע אם היה שיהוי אם לאו, בהתייחס לשטח כולו.
מאחר שטענות הנתבעת מתמקדות, כאמור לעיל, בחוסר המעש התכנוני, יש מקום לבדוק
עתה את השאלה, האם ומה נעשה מבחינת תכנונית במשך כל השנים מאז מועד ההפקעה
ואילך. את זאת יש לבדוק לא ביחס לנכס לבדו, אלא ביחס לכל השטח הכלול במתחם
ההפקעה.
אומנם, משך שנים רבות (עד שנת 1993) היה הנכס כלול ב"שטח תכנון בעתיד". אולם,
בהתייחס לשטח ההפקעה כולו, לאורך כל השנים למן ההפקעה ואילך, הוכנו תוכניות
לא מעטות המתייחסות לשטח בכללותו או לחלקים ממנו, חלקן לא אושרו, וחלקן אושרו
ונכנסו לתוקף, ואף בוצעו חלקית. נכון הדבר, שחלק גדול ממתחם ההפקעה עמד בשיממונו
משך שנים. אולם, מדובר במתחם בן מאות דונמים. ועל כן, התכנון והפיתוח נעשו
לאורך זמן רב, עלפי שיקולים תכנוניים, ובעיקר - על פי מגבלות תקציביות.
לסיכום, השיהוי המופלג בביצוע הליכי ההפקעה והתכנון, אין בו כדי להצביע על
זניחת מטרת ההפקעה, או על ויתור על ההפקעה.
השימוש שנעשה בסופו של דבר בנכס (מכירתו ליזם פרטי לשם הקמת בניין מגורים)
אינו סוטה, ביסודו של דבר, מן המטרה הציבורית של ההפקעה, אם מסתכלים עליה בראיה
כוללת של פיתוח האזור בכללותו, והעלאת רמת המגורים והשירותים בו, לרווחת כלל
התושבים והציבור, וליצירת "גשר" אורבני בין ת"א ליפו.
התוצאה הסופית: תביעת התובעת לסילוק יד הנתבעת מהנכס מתקבלת ותביעת הנתבעת
לביטול ההפקעה נדחית.
ת.א 74380/98.
בימ"ש השלום בת"א.
השופט: צבי דותן.
כתבות
ני"ע
