דו"ח מבקר המדינה על מקורות חברת מים בע"מ

דין וחשבון זה של מבקר המדינה על מקורות חברת מים בע"מ מסכם את הביקורת שנעשתה במקורות עד ספטמבר 2000. מקצת הנתונים עודכנו עד מארס 2001. ממצאי הביקורת הובאו לידיעתה של הנהלת החברה, ובדוח זה מובאים הממצאים העיקריים.

מקורות עומדת לביקורת המדינה לפי סעיף 9(5) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 (נוסח משולב), כגוף שהממשלה משתתפת בהנהלתו.

בשנת 1961 הסמיך שר החקלאות את מקורות, באישור הממשלה, להיות רשות המים הארצית לפי חוק המים, התשי"ט-1959.

מקורות היא חברה ממשלתית כמשמעותה בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975; שר התשתיות הלאומיות הוא השר האחראי לענייני החברה לפי חוק זה, ובידיו, יחד עם שר האוצר, הסמכויות המפורטות בחוק בענייניה.

תשלומי הממשלה למקורות מקורות חברת מים בע"מ (להלן - מקורות או החברה) נוסדה בשנת 1937, ותפקידה העיקרי, כפי שנקבע בתזכיר ההתאגדות שלה, הוא להקים מתקנים של מפעלי מים להשקיה ולשתייה, וכן להפעיל, לנהל ולתחזק את המפעלים האלה. בשנת 1961 הוסמכה מקורות על פי חוק המים, התשי"ט-1959 (להלן - חוק המים), להיות רשות המים הארצית. בתוקף תפקידה זה הקימה החברה את מפעל המים הארצי של ישראל (המוביל הארצי), ומאז היא מפעילה ומתחזקת אותו. מקורות גם משמשת זרוע ממלכתית לפיתוח מקורות המים וכן מטפלת בטיהור שפכים, בהתפלת מים מליחים ובהחדרת מים לאגמים תת-קרקעיים להעשרת אקוויפר החוף.

מקורות מקבלת תמיכה כספית מהממשלה. עד שנת 1993 התבססה התמיכה הממשלתית על שיטת cost plus, דהיינו התמיכה חושבה לפי ההפרש בין עלות החברה (למעט ההוצאות על החזר הון) לבין הכנסותיה ממכירת מים. חסרונה של שיטה זו - שלא היה בה כדי להניע את מקורות להתייעלות ולהקטנת עלויות. עוד בינואר 1992 העיר משרד מבקר המדינה למשרד האוצר, למשרד החקלאות ולמקורות, שעל הממשלה ומקורות להגיע ללא דיחוי להסכם שימריץ את מקורות להתייעל ולהקטין את עלויות פעולותיה.

בשנת 1993 הגיעו מקורות והממשלה להסכמה בדבר שינוי שיטת ההתחשבנות ביניהן לצורך קביעת התמיכה הממשלתית בחברה. בבסיס השיטה החדשה עמדה קביעתו של סל הוצאות מוכרות תקניות, שאינו משתנה משנה לשנה בהתאם להוצאות בפועל, אך מופחת בכל שנה במקדם התייעלות בשיעור של 2.5%. לפי שיטה זו, התמיכה הממשלתית מחושבת על פי ההפרש שבין ההוצאות התקניות ובין הכנסות החברה ממכירת מים וזכויות מים. בכך ניתן לחברה תמריץ להתייעל ולהקטין את הוצאותיה בפועל.

מאז 1993 ועד למועד סיום הביקורת, מארס 2001, לא עלה בידי מקורות והממשלה לחתום על הסכם מפורט המסדיר את כללי ההתחשבנות ביניהן. זאת, בעיקר בשל מחלוקת בעניין השינויים המבניים בחברת מקורות ובאופן פעולתה. עמדה זו בוטאה, בין היתר, בהחלטה של ועדת השרים לענייני כלכלה מאוקטובר 1996, ולפיה מקורות פועלת יותר ויותר בתחומים החורגים מהספקת מים, כגון תפעול מערכות המים והביוב ברשויות מקומיות והקמת מכונים לטיהור שפכים. ביצוע הפעולות השונות בידי מקורות גורם לסבסוד צולב ביניהן, מגדיל את כוחה המונופוליסטי ומאפשר לה להשתמש בבסיס הכלכלי שנותנת לה הספקת המים לצורך התחרות בשוק הפרטי בפעילויות החורגות מתחום זה. מקורות גם עושה את מרבית עבודות הפיתוח והתחזוקה באמצעות יחידותיה הפנימיות - המרחבים האזוריים, יחידת ציוד מכני כבד (צמ"כ - יחידה עצמאית המשמשת קבלן לעבודות פיתוח) וחברת שירותים חשמליים מכניים (שח"מ - חברת בת של מקורות העוסקת בייצור, בהרכבה ובתיקון של ציוד שאיבה ולוחות חשמל במפעלי מים, בבניית מתקנים לטיהור מי שופכין ובייצור מערכות בקרה אלקטרונית ומכשירי פיקוח וקשר).

כל אלה גורמים לעודף השקעות בענף, לעלויות גבוהות ולחוסר יעילות; לא מתפתחת תחרות עסקית בענף, ומחיר השירות לצרכנים עולה. ועדת השרים גרסה שריכוז כל הפעילויות שאינן הספקת מים בחברה נפרדת, תמנע סבסוד צולב ותיצור תחרות עסקית בענף אגב שיפור יכולת הבקרה והשליטה על היקף הפעילות ואופן ביצועה.

הממשלה ביקשה לכרוך את חתימת הסכם ההתחשבנות החדש עם עשיית השינויים המבניים. אולם, כאמור, נתגלעה מחלוקת בעניין השינויים המבניים בין הגורמים השונים המעורבים בתהליך - ובהם רשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות), משרד האוצר, היועץ המשפטי לממשלה, הנהלת החברה ונציגות העובדים - ולא עלה בידי הממשלה ומקורות לסכם את כל פרטי ההסדר. המחלוקת נסבה, בין היתר, על סוגיית המבנה הרצוי של מערך החברות החדש, הזכויות בנכסי מפעל המים הארצי ורישומן.

לפיכך נחתם בסוף אוקטובר 1993 הסכם בין החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) ונציבות המים לבין מקורות, ובו צוין כי הואיל ועד תאריך חתימתו לא סוכמו כל פרטי הסכם ההתחשבנות (להלן - הסכם ההתחשבנות או הסדר העלויות) והואיל ובכוונת הממשלה לסיים את המשא ומתן על כל פרטיו, להקים את החברות הדרושות ולהעביר אליהן את הנכסים לא יאוחר מסוף דצמבר אותה שנה - תשמש טיוטת הסכם ההתחשבנות, שנחתמה ב-12.10.93, נוסח מוסכם על הממשלה ועל מקורות לצורך חתימה סופית על הסכם התחשבנות, בכפוף לכמה תנאים, ובהם הקמת החברות הדרושות.

עוד הוסכם, שמ-1.10.93 עד 31.12.93, או עד מועד החתימה על הסכם ההתחשבנות - המוקדם בהם - יפעלו הצדדים לפי הוראות טיוטת ההסכם בשינויים המתחייבים מאי-חתימתו הסופית, ובהתאם להוראות הנספח הכלכלי שצורף לטיוטה. הסכם ההתחשבנות לא נחתם, ותחת זאת הסכימו הצדדים להאריך בכל שלושה חודשים את תוקף הטיוטה שעל פיה ניתנת התמיכה הממשלתית לחברה. בספטמבר 1999 הסכימו הצדדים לשנות את טיוטת ההסכם ולפעול על פי הטיוטה החדשה עד לסוף שנת 2003.

באפריל 2000, לאחר שנים של דיונים, נתנו שר האוצר ושר התשתיות הלאומיות (להלן - שר התשתיות) אישור עקרוני לסיכום דברים שגובש בין משרד התשתיות הלאומיות (להלן - משרד התשתיות) ומשרד האוצר לבין מקורות בעניין הסדר בין הממשלה לבין מקורות בנושאי מבנה החברות, הסדרת ההתחשבנות על הספקת מים ופיתוח מערך הביצוע והסדרתו. על יסוד סיכום זה ודיונים והתכתבויות שקוימו לאחר אישורו נחתם במארס 2001 הסכם עקרונות בין הממשלה לבין מקורות בנושאים האמורים. אשר לתמיכה הממשלתית במקורות, הוסכם כי תקופת הסדר העלויות החדש תהיה מ-1.1.99 עד 31.12.05, "בכפוף לקיומם של סעיפים מהותיים (כגון: בנושא הביצוע) בהסדר העלויות החדש ולהסכמה על שיעור מקדם ההתייעלות לשנים 2005-2004".

עוד הוסכם, כי הצדדים יקיימו משא ומתן אינטנסיבי במשך פרק זמן שלא יעלה על שלושה חודשים בדבר השינויים בבסיס העלויות המוכרות ומקדם ההתייעלות לתקופת ההסכם.

יצוין כי רשות החברות התנגדה לחלקים שונים בהסכם העקרונות, ולדעתה, במבנה הארגוני המוצע בו יש כמה פגמים מהותיים. דוח זה אינו עוסק בהסכם העקרונות החדש ובתהליך הכנתו.

התמיכה בגין הספקת מים בטיוטת הסכם ההתחשבנות מ-1993 נקבע כי סל ההוצאות התקני של החברה יכלול הוצאות קבועות, הוצאות משתנות והוצאות הון. חישוב הסל נעשה על פי ההוצאות בפועל בשנת 1991, ששימשה שנת בסיס לצורך ההסכם.

בנספח הכלכלי נקבע, כי סכום ההוצאות הקבועות השנתיות של החברה הוא 251.8 מיליון שקל, שהם כ-21 מיליון שקל בחודש במחירי דצמבר 1991, וכי ההוצאות הקבועות החודשיות של החברה יהיו צמודות למדד המחירים לצרכן (להלן - המדד) של חודש נובמבר 1991. בחישוב ההוצאות הקבועות נכללו, בין היתר, הוצאות אלה: שכר עבודה, תחבורה, המשרד הראשי ומשרדי המרחבים, תחזוקה, מסים, ביטוח, מחקרים וסקרים, שמירה, פחת בניינים, רכב וציוד, ריבית והתשואה מהם. סכום ההוצאות האמורות חושב לפי נתוני הדוחות הכספיים המבוקרים של החברה לשנת 1991, הכוללים את כל ההוצאות הקבועות של החברה בסל הספקת מים באותה שנה, בשינויים אחדים, כגון: סכום ההוצאות על מחקרים וסקרים שנקבע היה רק מחצית הסכום שהוצא בשנת 1991, והוצאות שכר העבודה שנקבעו היו קטנות בכ-8 מיליון שקל מההוצאות באותה שנה.

תקן ההוצאות המשתנות על הספקת מים נקבע על פי הוצאות האנרגיה, ההוצאות על השבחת מים וההוצאות על קניית מים מאחרים. הסכומים בשני הרכיבים הראשונים נקבעו על פי נוסחאות שונות. רכיב קניית המים מאחרים נקבע על פי הכמויות שנקנו בשנת 1991, אגב הצמדת המחיר ששולם למדד.

בטיוטת הסכם ההתחשבנות נקבע מקדם התייעלות בשיעור שנתי של 1.5%, שינוכה בכל חודש מההוצאות השנתיות הקבועות והמשתנות של החברה, החל בהתחשבנות לחודש ינואר 1994.

עוד נקבע בטיטת ההכם, כי בחלת שנת 1997 ילו הצדים בבחנה מחושת של כל פעלות החרה ולויותהן לצרך התחשנות בנה לבין המלה, ולקאת תום אתה שנה ייתם בין הצדים הכם חדש מעוכן לפי תואות החנה המרה. הבקרת העתה כי עד מעד סיום הבקרת, מרס 2001, לא נעתה בדקה מחושת של כל פעליות החרה ולויותהן המבוססת על ניתוח יחסי תשומה-תפוקה.

החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה, כי בכל תקופת ההסכם התקיימו דיונים על העלויות של פעולותיה, ובהם נבחנו, בין היתר, סעיפי ההוצאות השונים, במטרה לשמור על הרכב הוצאות מיטבי. לדעת משרד מבקר המדינה, דיונים אלה אינם באים במקום הבחינה המחודשת של כל פעולות החברה ועלויותיהן שנדרשה בטיוטת ההסכם.

יצוין, כי בהסכם העקרונות ממארס 2001 הוסכם על קיום משא ומתן לסיכום השינויים בבסיס העלויות המוכרות ומקדם ההתייעלות.

בטיוטת הסכם ההתחשבנות נקבע, כי הוצאות ההון יכללו הוצאות פחת, הוצאות ריבית ותשואה מהון עצמי.

אשר להכנסות החברה, נקבע בנספח הכלכלי כי בכל חודש ייכלל בהכנסות החברה, לצורך חישוב התמיכה שהיא מקבלת מהממשלה, סך כל הסכומים שפורטו בחשבונות שהוציאה החברה לצרכנים באותו חודש בגין צריכת מים ובגין זכויות מים וסכומים נוספים שקיבלה תמורת הספקת מים.

להלן נתונים על התמיכה שקיבלה מקורות מהממשלה בהתאם לטיוטת הסכם ההתחשבנות, בגין הספקת מים בשנים 1998-1993 (במיליוני שקל בערכי דצמבר 1998).

הירידה בהיקף התמיכה של הממשלה במקורות בגין הספקת מים באותן שנים נבעה מגידול בהכנסת מקורות ממכירת מים כתוצאה מעליית מחירי המים ומגידול בכמויות המים שנמכרו וכן מקיזוז מצטבר בגין מקדם ההתייעלות בשיעור של 2.5% בשנה מההוצאות הקבועות והמשתנות של החברה, החל בשנת 1994.

1. בטיוטת הסכם ההתחשבנות נקבע, שאם יהיו למקורות רווחי הון עקב שינוי הייעוד של נכסי המקרקעין, שבמועד חתימת ההסכם שימשו את מקורות להספקת מים (בהקשר זה "רווח הון" הוא ההפרש בין שווי הנכס לפני שינוי ייעודו לבין שוויו לאחר שינוי ייעודו בניכוי הוצאות ישירות, ובכללן הוצאות בפועל לצורך שינוי הייעוד, והכול במועד מימוש הנכס או במועד שבו החלה מקורות להשקיע בנכס לפי ייעודו החדש - המוקדם בהם.), תהיה הממשלה זכאית לדרוש כי 50% מרווחים אלה יובאו בחשבון כחלק מהכנסות החברה לצורך התחשבנות עם הממשלה.

החברה כתבה למשרד מבקר המדינה, כי מתחילת תוקפו של הסכם ההתחשבנות, ינואר 1993, היא לא עשתה כל פעולה של שינוי ייעוד של מקרקעין, וממילא לא היו לה רווחי הון בשל שינוי כזה. לדעת משרד מבקר המדינה, סדרי מינהל תקין מחייבים שבהסכם בין הממשלה למקורות תיקבע חובת דיווח שנתי של החברה לממשלה בעניין זה, באישור רואה חשבון, גם אם לא נעשה כל שינוי בייעוד המקרקעין.

2. בטיוטת הסכם ההתחשבנות נקבע, כי בתוך שישה חודשים ממועד החתימה עליו, תדווח החברה לממשלה על הוצאותיה והכנסותיה לפי מרכזי עלות, בהתאם לכללים שתקבע הממשלה, על בסיס עקרונות ההסכם ובתיאום עם החברה.

הביקורת העלתה, כי עד מועד סיום הביקורת בנושא זה, מארס 2001, לא קבעה הממשלה כללים להתחשבנות לפי מרכזי עלות. מקורות הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי בדיוניה עם הממשלה נקבע כי ייעשו כמה פעולות שמגמתן לבסס את ההתחשבנות ביניהן בעתיד על מרכזי עלות, כגון מיפוי כללי של נכסי החברה ושיוכם למרכזי עלות והפעלת מרחבים של החברה כמרכזי רווח.

3. בתקופת ההתחשבנות התגלעו חילוקי דעות שונים בקשר ליישום ההסכם. במאי 1993 חתמה הממשלה, שיוצגה בידי סמנכ"ל משרד האוצר והחשכ"ל, על הסכם עם משרד רואה חשבון לביצוע בדיקות חשבונאיות במקורות לשם יישום הסכם ההתחשבנות.

עד מועד סיום הביקורת, מארס 2001, לא הסתיימה בדיקת ההתחשבנות בין מקורות לבין הממשלה לשנים 1997-1994.

משרד האוצר הסביר למשרד מבקר המדינה, כי בדיקת מערכת התחשבנות בהיקף כה ניכר אורכת זמן, מאחר שחובה לבחון את הסוגיות העומדות על הפרק בזהירות ובתשומת לב לפני קבלת החלטות על תנאי ההסכם שייחתם לשנים 2003-1999. מקורות הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי ההתחשבנות לשנים 1996-1994 לא הסתיימה מאחר שנותרו כמה מחלוקות, וכי הצדדים דנים בנושאים שבמחלוקת ובוחנים, בין היתר, את השפעתם על ההסכם שייחתם לשנים 2003-1999. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר, נציבות המים ומקורות לקבוע תאריך יעד לסיום הבדיקה כדי למנוע התמשכות יתר של ההתחשבנות.

משרד מבקר המדינה בדק שתיים מן הסוגיות שבהן יש חילוקי דעות בין הממשלה לבין מקורות, ולהלן הממצאים העיקריים:

זכויות מים 1. מקורות זכאית לפי חוק המים לחייב צרכנים לשלם לה את חלקם בהוצאות הקמת מפעל המים שממנו יסופקו להם המים. תשלום זה מכונה "תשלום בעבור רכישת זכויות מים", והוא התשלום היחיד שלפי הוראות חוק המים רשאית מקורות לגבות מן הצרכן בעבור הספקת המים נוסף על מחיר המים. מקורות מתקשרת עם הצרכן בהסכם להספקת מים ובו היא מתחייבת לספק לו מים, אך לא יותר מן הכמות המרבית שנקבעה בהסכם. בהסכם גם נקבע סכום התשלום של הצרכן בעבור רכישת זכויות מים.

לפי נוהלי מקורות, הנהלת החברה קובעת את תעריפי ההשתתפות של הצרכן בהשקעות היסוד של החברה, והתשלום משולם בדרך כלל במלואו בעת החתימה על הסכם הספקת המים. במארס 2001 היה התעריף לרכישת זכויות המים המיועדים לצריכה חקלאית כ-529 שקל ל-1,000 מ"ק, ואילו התעריף לצריכה ביתית, ייצור תעשייתי, מלאכה ושירותים (להלן - צריכה ביתית) היה כ-2,237 שקל ל-1,000 מ"ק. התעריף לרכישת זכויות מים לצריכה חקלאית נקבע על פי החלטת ועדת השרים לענייני כלכלה ממאי 1969, שלפיה הוא יהיה 125 לירות ל-1,000 מ"ק ויוצמד למדד.

מקורות הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי במאי 1979 היא חתמה עם מרכז השלטון המקומי על הסכם, ובו הוגדרו תעריף התשלום בעבור זכויות מים, אופן הצמדתו ואופן תשלומו.

עוד הודיעה מקורות, כי התעריפים לרכישת זכויות מים, הן לחקלאות והן לצריכה ביתית, אושרו מחדש בדיון שהתקיים בפברואר 1987 בין נציב המים והיועצת המשפטית של נציבות המים לבין הנהלת מקורות. הביקורת העלתה, כי אין במקורות אסמכתאות לאופן הקביעה של שיעור ההשתתפות של הצרכנים בהוצאות ההקמה של מפעלי המים.

2. לפי נוהלי מקורות, צרכן שרכש זכויות מים בשיעור שאינו מכסה את כמות המים שהוא צורך, משלם בכל שנה בעבור החריגה תשלום נוסף, המכונה "תשלום בעבור צריכה מעל הזכויות". על פי נוהלי מקורות היה התשלום האמור ביוני 1998 כ-43 שקל לכל 1,000 מ"ק נוספים של מים לצריכה חקלאית וכ-183 שקל לכל 1,000 מ"ק נוספים של מים לצריכה ביתית. חוק המים אינו מציין במפורש את זכות החברה לגבות סכום זה. מקורות רואה בו ריבית שהיא גובה מצרכניה בשל עלויות המימון שהיא נאלצה לשאת בהן ממקורותיה העצמיים לצורך הקמת מפעלי הספקת המים שלה.

הכנסות מקורות מתשלומים בעבור צריכה מעל הזכויות הגיעו בשנת 1995 לכ-14.3 מיליון שקל, ובשנת 1996 - לכ-18.6 מיליון שקל.

בטיוטת הסכם ההתחשבנות לא נקבע מפורשות כי התשלום בעבור צריכה מעל הזכויות ייכלל בהכנסות החברה לצורך חישוב התמיכה שהיא מקבלת מהממשלה. משרד מבקר המדינה העיר למקורות, למשרד האוצר ולנציבות המים כי מאחר שתשלום זה הוא חלק בלתי נפרד מהתשלום בעבור זכויות המים, יש לכלול אותו לצורך ההתחשבנות בהכנסות החברה, כמו את ההכנסות מזכויות המים, והדבר יקטין את התמיכה האמורה.

מקורות הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי לאחר משא ומתן הגיעה להסכמה עם הממשלה, ולפיה התשלום האמור ישמש מקור לקרן המיועדת למימון פרישת עובדים המתוכננת לשנים הבאות, והדבר נכלל בסיכום העקרונות להסכם ההתחשבנות לשנים 2003-1999.

קיזוזי כמויות מים שנקנו מאחרים - הספקת מים למישור אדומים.

ממסמכי החברה עולה, כי מההיבט ההנדסי והטכני, הדרך היחידה להעברת מים למישור אדומים הייתה דרך רשת המים העירונית של ירושלים, כנגד תשלום דמי שימוש לעיריית ירושלים (להלן - העירייה). מערכת המדידה בכניסה לעיר מודדת את כמות המים הכוללת הנכנסת לצנרת העירונית, ואילו כמות המים המסופקת למעלה אדומים נמדדת במונה המותקן ביציאה מרשת המים העירונית.

עד שנת 1993 כמות המים שנרשמה בכניסה לרשת העירונית, המיועדת גם לתושבי העיר וגם למישור אדומים, נרשמה בספרי מקורות כמכירת מים לעיריית ירושלים, ואילו כמות המים שנמדדה ביציאה מן הרשת העירונית, המיועדת למעלה אדומים, נרשמה בתור מים שנקנו מהעירייה. אותה כמות מים נרשמה אחר כך כמים שנמכרו למעלה אדומים.

ב-18.11.93 סיכמו מקורות והעירייה, לאחר דיונים שארכו שנתיים, על שיטת התחשבנות חדשה, שלפיה כל כמויות המים שתספק העירייה למקורות לצורך העברתם למעלה אדומים יקוזזו מכמויות המים שתספק מקורות לעירייה, והעירייה תחויב רק בכמות המים שצרכה.

שתי שיטות ההתחשבנות שהנהיגו העירייה ומקורות הן אפשריות, ותוצאתן המעשית ביחסים שביניהן היא זהה: בסופו של יום, עיריית ירושלים ועיריית מעלה אדומים משלמות כל אחת בעבור המים שהן רוכשות ממקורות.

לא כך הדבר ביחסים שבין מקורות לבין הממשלה. המעבר משיטת התחשבנות אחת לאחרת, לאחר שכבר הוסכם על פרטי הסדר ההתחשבנות בין מקורות לממשלה, השפיע באופן מלאכותי על שיעור התמיכה הממשלתית במקורות. השפעה זו נובעת מכך שהתמיכה הממשלתית במקורות נגזרת מן ההפרש בין ההוצאות התקניות של החברה - שהן בסכומים קבועים, על יסוד המצב שהיה בשנת 1991, לבין הכנסות החברה - שהן בסכומים משתנים, על יסוד המכירות בפועל. יוצא אפוא, ששינוי שיטת ההתחשבנות בין מקורות לעיריית ירושלים, שבעקבותיו הפסיקה מקורות "למכור" את המים המיועדים למעלה אדומים לעיריית ירושלים, הביא להקטנה של ההכנסות ממכירות יחסית לשנת 1991. הקטנה זו הייתה, כמובן, רישומית בלבד, ולא אמיתית, שכן מקורות גם הפסיקה "לרכוש" את אותם המים מעיריית ירושלים. אלא שלצורך ההתחשבנות עם הממשלה לא חל שינוי בהוצאות של החברה, שהרי ההוצאות על פי ההסכם, ובכלל זה ההוצאות על קניית מים, הן קבועות. לפיכך, ההפרש בין הוצאות להכנסות גדל, ועמו התמיכה הממשלתית.

הביקורת העלתה, כי למרות השפעת השינוי של שיטת ההתחשבנות על גובה התמיכה, לא הודיעה עליו החברה מראש למשרד האוצר ולנציבות המים ולא קיבלה את הסכמתם לביצועו, אגב עדכון פרטי ההתחשבנות בהתאם לכך.

יצוין, כי במרוצת השנים עלתה סוגיית קיזוז כמויות המים שנקנו מאחרים על סדר היום של נציבות המים ושל אגף התקציבים במשרד האוצר - האחראים להתחשבנות בין מקורות לבין הממשלה - אולם עד מועד סיום הביקורת בעניין זה, סוף דצמבר 1998, לא ננקטו צעדים להסדרת העניין.

משרד האוצר ונציבות המים הודיעו למשרד מבקר המדינה, כי הנושא שנוי במחלוקת והדבר מעכב את סיום ההתחשבנות עם מקורות לשנים 1996-1994. מעקב שנעשה בפברואר 2001, העלה כי עדיין לא התקבלה הכרעה בסוגיה זו.

בתשובתה מאפריל 2001 הודיעה מקורות למשרד מבקר המדינה ש"למען הסדר הטוב ועל מנת לסגור את הנושא באופן סופי, מקורות תעלה לאשרור בפני הממשלה את בסיס סעיף קניות המים מאחרים, וזאת במסגרת הדיונים על הסכם העלויות המתנהלים בימים אלו".

תקציב הפיתוח עבודות הפיתוח של מקורות כוללות קידוחים, הנחת קווי מים, הקמת תחנות שאיבה, בניית בריכות למאגרים ומתקנים לטיפול במים, חידוש מערכות מים ושיפור מערכות אגב החדרת טכנולוגיות חדישות.

בשנת 1994 עשתה מקורות עבודות פיתוח בהיקף של כ-420 מיליון שקל, בשנת 1995 - כ-513 מיליון שקל, בשנת 1996 - כ-477 מיליון שקל, בשנת 1997 - כ-353 מיליון שקל ובשנת 1998 - כ-396 מיליון שקל (כל הסכומים במחיר דצמבר 1998).

תקציבי הפיתוח של מקורות ממומנים בעיקר מהלוואות צמודות למדד ונושאות ריבית שהיא מקבלת ממשרד האוצר ומבנקים. מקור מימון נוסף של תקציב הפיתוח היה החזר הוצאות ההון (פחת, ריבית ותשואה מההון) שמקבלת מקורות מן הממשלה במסגרת החזר ההוצאות המוכרות. הואיל ובמסגרת טיוטת הסכם ההתחשבנות הממשלה משתתפת במימון תקציב הפיתוח של מקורות, נקבעו בטיוטה סדרי פיקוח על עבודות הפיתוח של מקורות.

משרד מבקר המדינה בדק את ביצוע האמור בטיוטת הסכם ההתחשבנות בנוגע לעבודות הפיתוח, ולהן הממצאים העיקריים:

1. בטיוטת ההסכם נקבע, שמקורות תגיש לאישור הממשלה בכל שנה, לא יאוחר מ-30 בספטמבר, תכנית פיתוח תלת-שנתית מעודכנת ותפעל לפי תכנית הפיתוח שאושרה; התכנית תאושר בתוך 90 יום מיום הגשתה לממשלה.

הביקורת העלתה, כי רק פעם אחת הגישה מקורות לממשלה תכנית פיתוח תלת-שנתית - תכנית לשנים 1995-1993. התכנית עודכנה פעמיים, אך העדכונים לא הובאו לידיעת הממשלה. עוד הועלה, כי לא הוגשו תכניות תלת-שנתיות אלא תכנית פיתוח שנתית המפרטת כל פרויקט (קבוצה של מבנים שיש להם ייעוד הנדסי משותף: קידוח, קו מים, תחנת שאיבה ובריכה), אומדן של הקמתו ומקור המימון, וכי מקורות לא קיבלה מהממשלה אישור לתכניות הפיתוח השנתיות, כפי שנקבע בטיוטת הסכם, אלא אישור לכל פרויקט ופרויקט בנפרד.

נציבות המים הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי בשל אופי העבודה ואופן ההתדיינות עם אגף התקציבים במשרד האוצר, לא ניתן לאשר מראש את כל התכנית השנתית כמקשה אחת, אלא יש לאשר בנפרד כל פרויקט לאחר שעבר את כל תהליכי השיפוט והאישור בנציבות המים ובאגף התקציבים. לפיכך, לדעת הנציבות, הדרישה שנכללה בטיוטת הסכם ההתחשבנות, ולפיה תכנית הפיתוח השנתית תאושר מראש, אינה עומדת במבחן המציאות והנציבות תיתן את הדעת על כך.

בדיקת סדרי ההגשה של תכנית הפיתוח לשנת 1997 העלתה, כי בנובמבר 1996 הגישה מקורות לנציבות המים תכנית פיתוח לשנת 1997 בסך כולל של כ-325 מיליון שקל. לפי הסברי מקורות, בהעדר סיכום על מקור המימון של תכנית הפיתוח עקב סירוב הממשלה לממן את כל התכנית, אישר דירקטוריון החברה לביצועה תקציב חלקי של כ-211 מיליון שקל. בפברואר 1997 אישרה נציבות המים לביצוע התכנית סכום של כ-295.8 מיליון שקל.

במאי אותה שנה, לאחר דיונים עם נציבות המים ומשרד האוצר, הכינה מקורות תכנית פיתוח בסך של כ-334 מיליון שקל, ובאותו חודש אישר אותה הדירקטוריון.

מחלקת ההשקעות ביחידת הכלכלה ציינה בדוח ביצוע תקציב הפיתוח לשנת 1997, כי מאחר שהגדלת התקציב אושרה רק באמצע חודש מאי, הוחל רק באותה עת ברכישת חומרים לעבודות נוספות, ולכן לא היה אפשר להגדיל במידה ניכרת את היקף הביצוע אלא לקראת סוף השנה.

לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות המים, משרד האוצר ומקורות לקבוע ללא דיחוי נהלים שיאפשרו להכין תכנית פיתוח תלת-שנתית, כנקבע בטיוטת הסכם ההתחשבנות, ונהלים ברורים לאישור תקציב הפיתוח, כדי למנוע עיכובים בביצוע עבודות פיתוח במשק המים.

2. בטיוטת הסכם ההתחשבנות נקבע, כי החברה תגיש את תכנית הפיתוח שלה לאישור הממשלה בצירוף דוחות על ממצאי בדיקות של כדאיות כלכלית לגבי כל פרויקט שעלותו גדולה מ-2 מיליון שקל; בבדיקות אלה תיבדק גם כדאיות הפרויקט למשק הלאומי, לפי הנחיות משרד האוצר. הביקורת העלתה, כי משרד האוצר לא מסר למקורות הנחיות בעניין זה. זאת ועוד, לגבי עשרה פרויקטים שהוחל בביצועם בשנת 1996, אין במקורות מסמכים המלמדים שהיא הגישה לנציבות המים או למשרד האוצר דוחות על ממצאי בדיקות כדאיות כלכלית למשק הלאומי, כנקבע בטיוטת ההסכם. נציבות המים הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי היא מגישה לאגף התקציבים שבמשרד האוצר דוחות בדיקת כדאיות כלכלית על כל פרויקט שעלותו 2 מיליון שקל ויותר.

3. בטיוטת ההסכם נקבע, כי מקורות מתחייבת שלא תבצע כל פעולה אלא לפי תכנית פיתוח שאושרה, וכי תודיע לממשלה בכתב על כל חריגה צפויה של יותר מ-15% או מ-10 מיליון שקל, הקטן בהם, מתקציבו של פרויקט מיד עם היוודע לה על החריגה הצפויה. בדוח ביצוע תקציב הפיתוח לשנת 1997, שהכינה מחלקת ההשקעות שביחידת הכלכלה בפברואר 1998, צוינו שלושה פרויקטים של עבודות פיתוח שעלות ביצועם הרב-שנתית בפועל היא כ-2 מיליון שקל, ועלות הביצוע בפועל של כל אחד מהם הייתה גבוהה ב-19% עד 25% מהתקציב שאושר לביצועו.

מקורות לא דיווחה לממשלה על כל חריגה צפויה בנפרד, כנקבע בטיוטת ההסכם. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה, כי היא מדווחת לממשלה על החריגות התקציביות באופן שוטף ומתקיימים דיונים קבועים להנמקתן לצורך קבלת אישור להשקעות.

לדעת משרד המדינה על מקורות לדווח בנפרד על כל חריגה צפויה שהיקפה גדול מ-15% או 10 מיליון שקל, כפי שנקבע בטיוטת ההסכם, כדי להתריע עליה בעוד מועד.

4. עוד נקבע בטיוטת ההסכם, כי אם החריגה הצפויה מהתקציב שאושר גדולה מ-30% או מ-20 מיליון שקל, הקטן בהם, תהיה הממשלה רשאית להורות להפסיק מיד כל פעולה בפרויקט שהתגלתה בו החריגה, ומקורות מתחייבת לפעול בהתאם; פרויקט שהממשלה הורתה להפסיקו לא ייחשב כהשקעה מוכרת.

מדוח ביצוע תקציב הפיתוח לשנת 1997 עולה, כי בשלושה פרויקטים, שעלות ביצועם הרב-שנתית בפועל היא כ-3.7 מיליון שקל, היה שיעור החריגה הצפויה בין 31% ל-44%.

הביקורת העלתה, כי מקורות לא דיווחה על כך לממשלה והמשיכה בעבודות, ולכן נמנעה מהממשלה האפשרות להורות על הפסקתן המיידית.

החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה, כי מסגרת תקציב הפיתוח דינמית ונעשים בה שינויים רבים המחייבים דיונים רבים לצורך עדכונה, ורק בסיום הביצוע המלא של כל פרויקט ניתן לסכם את ההשקעה המאושרת הסופית שתירשם בספרי הרכוש של החברה. עוד ציינה החברה, כי אישור ההשקעות הוא תהליך איטי הכרוך בדיונים רבים, וביוני 1999 עדיין לא אושרו סופית ההשקעות לשנים 1996-1995. לדברי החברה, לדעתה ולדעת הממשלה יש לשפר את התהליך במסגרת הסכם ההתחשבנות הבא על ידי הסדר של קביעת עלויות תקניות לביצוע תקציב הפיתוח. עד מועד סיום הביקורת, מארס 2001, לא נקבעו עלויות תקניות כאלה.

5. בנספח לטיוטת הסכם ההתחשבנות נקבע, כי הוצאות הפחת של החברה יכללו פחת על הנכסים שהיו לה ביום 1.1.93 ופחת על השקעות חדשות שנעשו מאותו מועד ואילך ושביצוען אושר בתקציב הפיתוח של החברה (ראו לעיל).

הביקורת העלתה, כי 15 מבנים שהושלמו בשנים 1998-1995 נרשמו ברישומי הרכוש, אף כי עלות ביצועם חרגה מהתקציב המאושר ב-17% עד 69% ועלותם הכוללת חרגה ממנו בכ-5 מיליון שקל. עוד העלתה הביקורת, כי החברה דורשת החזר הוצאות פחת לפי ההשקעות בפועל ולא לפי ההשקעות שאישרה הממשלה. החברה לא הקימה מערכת ממוחשבת שתפריד בין רישומי הפחת הנגזר מההשקעות המאושרות לפי טיוטת הסכם ההתחשבנות לבין רישומי הפחת החשבונאי, הנגזר מההשקעות שנעשו בפועל.

נציבות המים הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי דרשה שייקבע נוהל בעניין אופן רישום ההשקעות המוכרות בספרי מקורות לאחר סיום הביצוע והפעלת המבנה. נציבות המים הציעה, כי מ-1.1.98 ייעשה הרישום בשני שלבים: שלב א' - עם מסירת המבנה למקורות וסיכום החשבון הסופי ושלב ב' - עם השלמת ריכוז כל ההשקעות במבנה בתום שנה מתחילת הפעלתו; וכי בנסיבות מיוחדות יסוכם על דחיית הרישום.

מקורות הודיעה למשרד מבקר המדינה שנוהל העבודה שהוסכם עליו עם נציבות המים מיושם החל משנת 1999. עד יוני 1999 לא הסתיימה ההתחשבנות לשנים 1997-1994.

לדעת משרד מבקר המדינה, יש להנהיג בדחיפות שיטות עבודה שימנעו את התמשכות ההתחשבנות זמן כה רב.

מדי שנה בשנה הממשלה תומכת במקורות בסכומים גדולים. מאז שנת 1993 מחושבת התמיכה על פי סל הוצאות תקני של החברה בניכוי מקדם התייעלות - שיטה שנועדה לתמרץ את החברה להתייעל. הממשלה ביקשה לכרוך את שיטת ההתחשבנות החדשה עם שינויים מבניים במקורות, אשר בעיניה הם חיוניים לביטול תופעות שליליות הנובעות ממעמדה המונופוליסטי של החברה ולייעול משק המים. אולם חילוקי דעות באשר לפתרון הרצוי מנעו הן את השינויים המבניים והן את עיגונו של הסכם ההתחשבנות במסמך שלם ומחייב לטווח ארוך. תחת זאת, התמיכה הממשלתית במקורות נעשתה על פי טיוטת הסכם ההתחשבנות, שתוקפה הוארך בכל שלושה חודשים.

בטיוטת הסכם ההתחשבנות נקבע, כי מקורות תדווח לממשלה על הוצאותיה והכנסותיה לפי מרכזי עלות. ואולם עד מועד סיום הביקורת, מארס 2001, לא קבעה הממשלה כללים להתחשבנות בדרך זו.

שינוי שיטת ההתחשבנות בין מקורות לבין עיריית ירושלים בקשר להספקת מים למישור אדומים הביא באופן מלאכותי להגדלת התמיכה הממשלתית בחברה. עד מועד סיום הביקורת לא הוסדר נושא זה.

בטיוטת הסכם ההתחשבנות נקבעו דרכים המאפשרות לממשלה לפקח על עבודות הפיתוח של מקורות. אולם מקורות לא הקפידה למלא את התחייבויותיה בעניין זה. היא לא הגישה לאישור הממשלה בכל שנה תכנית פיתוח תלת-שנתית ולא דיווחה על כל חריגה צפויה מתקציב הפרויקטים. לכן נמנע מהממשלה לפקח כראוי על עבודות הפיתוח.

בשל חילוקי דעות בקשר ליישום הסכם ההתחשבנות עד מועד סיום הביקורת, מארס 2001, לא הסתיימה בדיקת ההתחשבנות בין מקורות לבין הממשלה לשנים 1997-1994.

צרכני מים מקורות מוכרת מים לרשויות המקומיות, למושבים, לקיבוצים, למרכזים תעשייתיים וכד' וכן לצרכנים יחידים (תחנות דלק על פרשת דרכים, מחנות צבאיים, בתי חולים). רוב הגופים שמקורות מוכרת להם מים ישירות אינם צרכני המים עצמם אלא אחראים להספקת המים לצרכנים, שהם בעיקר משקי בית, חקלאים ומפעלים.

בשנת 1998 סיפקה מקורות באמצעות שלושת המרחבים שלה: צפון, מרכז ודרום כ-1.5 מיליארד מ"ק מים, מהם כ-59 מיליון מ"ק מים לממלכת ירדן, כ-37 מיליון מ"ק לרשות הפלשתינית והיתר לכ-4,000 גופים בארץ (להלן - הצרכנים). בשנת 1997 סיפקה מקורות כ-1.38 מיליארד מ"ק מים. מהם כ-49 מיליון מ"ק לממלכת ירדן וכ-35 מיליון מ"ק לרשות הפלשתינית.

באותן שנים סיפקה מקורות באמצעות 40 מפעלי מים כשני שלישים מהמים הנצרכים בישראל, ואת הכמות הנותרת סיפקו אגודות מים פרטיות.

בשנת 1998 היו ההכנסות של מקורות ממכירת מים כ-1,332 מיליון שקל ובשנת 1997 כ-1,118 מיליון שקל. מחירי המים אינם אחידים והם משתנים לפי איכות המים - מי קולחים, מים מליחים וכד' ולפי ייעוד המים - משקי בית, חקלאות ותעשייה. המחירים נקבעים בתקנות המים. יצוין שאת התקנות בדבר תעריפי המים שמספקת מקורות למגזר החקלאי מוציא שר החקלאות לאחר התייעצות עם מועצת המים ושר הפנים ובאישור ועדה משותפת של ועדת הכלכלה וועדת הכספים של הכנסת.

להלן התפלגות כמויות המים שסיפקה מקורות והכנסותיה ממכירת המים בשנים 1997 ו-1998 לפי ייעוד המים:

בימים האחרונים בכל חודש בודקים המרחבים במדי המים של הצרכנים את הכמויות שנצרכו, ועל פיהן מכינים את חשבונות המים לצרכנים. לפי הנוהל לגביית חשבונות מים מצרכנים הנהוג במקורות (להלן - נוהג הגבייה), המרכז למערכות מידע של החברה מפיק בתחילת החודש את חשבונות המים ומעבירם למרחבים, והם שולחים את החשבונות לצרכנים.

על פי נוהל הגבייה, על הצרכן לפרוע את החשבונות עד ה-19 בחודש העוקב לחודש הצריכה. צרכן שאינו פורע את החשבון במועד, מחויב חשבונו בריבית אשראי או בריבית פיגורים. שיעורי הריבית משתנים מדי פעם בפעם בהתאם להחלטות הנהלת החברה. בדצמבר 1999, בעת הביקורת, היו נהוגים במקורות שיעורי ריבית אלה:

א. 13.5% ריבית אשראי שנתית - למי שאיחר בתשלום ופרע את חשבונו לאחר ה-19 בחודש, אך לא יאוחר מ-30 לחודש.

ב. 19.2% ריבית פיגורים שנתית - למי שלא פרע את חשבונו לפני 30 בחודש. הריבית חלה על מלוא תקופת הפיגור.

להלן התפלגות חובות צרכני המים ב-13.10.99 כולל ריבית (הסכומים אינם כוללים חובות בגין צריכה מעל הזכויות (ראו להלן) וחובות של אגודת מי גולן, הרשות הפלשתינית, ממלכת ירדן והמינהל האזרחי ביהודה ושומרון) לפי משך הפיגור בתשלומם (באלפי שקלים שוטפים):

מהטבלה עולה, שחובות הרשויות המקומיות שהפיגור בתשלומם היה יותר משלושה חודשים הגיעו לכ-45 מיליון שקל. עיקר הסכום הזה מורכב מחובות של ארבע עיריות: עיריית באר שבע - כ-15.1 מיליון שקל, עיריית אילת - כ-7.5 מיליון שקל, עיריית נתניה - כ-2.6 מיליון שקל ועיריית קריית שמונה - כ-2.7 מיליון שקל.

מנובמבר 1999 ועד מאי 2000 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את סדרי הגבייה של חובות הצרכנים למקורות. כמה נתונים עודכנו לאחר מכן, עד סוף פברואר 2001.

גביית חובות מרשויות מקומיות לגבי רשויות מקומיות נקבע בנוהל הגבייה, כי באחד בכל חודש העוקב לחודש הצריכה (כ-10 עד 12 ימים לאחר מועד הפירעון שנקבע) ישלח המרחב לכל רשות מקומית החייבת כספים למקורות תביעה לתשלום החוב, שתכלול את פרטי החוב במועד המשלוח וכן הודעה שלפיה, אם לא ייפרע החוב עד ליום שיקבע המרחב, תהיה הרשות המקומית צפויה להגבלת מים (הגבלת מים - צמצום הספקת המים לצרכן לכמה שעות ביום או אף הפסקתה המוחלטת, אגב הבטחת מי שתייה לאדם ולחי ביישוב והימנעות מגרימת נזק לציוד תעשייתי; להלן - הודעה על חוב והגבלה). עוד נקבע בנוהל, כי המרחב ישלח לממונה על המחוז במשרד הפנים העתק מרשימת ההודעות על חוב והגבלה שנשלחו לרשויות המקומיות.

על פי נוהל הגבייה, כל הגבלת מי שתייה, ובכלל זה הגבלת מים לרשות המקומית, טעונה המלצה של הסמנכ"ל לכספים ואישור מראש של המנכ"ל. עם קבלת האישור מהמנכ"ל, על מחלקת הגבייה להודיע על כך למרחב; על מנהלת היחידה להספקת מים לבצע את ההגבלה ללא דיחוי ועל מנהל המרחב להקפיד שהדבר ייעשה, וכן לוודא כי נמסרה הודעה לראש הרשות המקומית על הכוונה להגביל את הספקת המים לרשות. אי-ביצוע הגבלה בגין חוב של יותר מ-500,000 שקל טעון תיאום וסיכום מראש בין הסמנכ"ל לכספים לבין מנהל המרחב.

סעיף 102 לחוק המים קובע, כי "שר החקלאות רשאי, לאחר התייעצות עם מועצת המים, לקבוע בתקנות את המקרים והתנאים שבהם רשות המים תהיה רשאית להפסיק או לצמצם זמנית את הספקת המים לצרכניה". אולם גם לאחר שחלפו 41 שנים מאז נחקק חוק המים, טרם הותקנו תקנות כאמור ולא נקבעו הנסיבות והתנאים שבהם יהיה מותר להפסיק או לצמצם זמנית את הספקת המים, למרות התוצאות הקשות שיש לפעולות כאלה.

עיריית באר שבע: לפי נתוני מקורות, חובה של עיריית באר שבע למקורות על צריכת המים הגיע עד מאי 1998 לכ-12 מיליון שקל (כולל ריבית), וחובה על צריכה מעל הזכויות (ראו להלן) הגיע לכ-5.7 מיליון שקל (כולל ריבית) - בסה"כ כ-17.7 מיליון שקל.

ביולי 1998 סוכם בין מקורות לעיריית באר שבע על הסדר, ולפיו יקוזזו מחובה של העירייה לחברה על צריכת המים כ-2.5 מליון שקל (כולל ריבית) שהחברה חייבת לעירייה בעבור ארנונה, ואת יתרת החוב - כ-9.5 מיליון שקל - תשלם העירייה לחברה בשמונה תשלומים חודשיים החל ב-15.7.98. עוד סוכם, כי הצדדים יבררו ביניהם את סוגיית חוב העירייה לחברה, בסך 5.7 מיליון שקל, בגין צריכה מעל הזכויות.

הביקורת העלתה, כי עיריית באר שבע אמנם עמדה בהתחייבויותיה במסגרת ההסדר האמור, אך לא פרעה תשלומים שוטפים בגין צריכת מים, ועקב כך צברה במשך שלושה חודשים, מאוגוסט 1998, חוב של כ-9.2 מיליון שקל. כמו כן, לא עמדה העירייה בהסדרים נוספים לפריסת תשלומי חובותיה לחברה. באוקטובר 1999 הגיעו כלל חובות המים של עיריית באר שבע למקורות לכ-27.7 מיליון שקל.

זכויות מים המיועדים לצריכה ביתית ולצריכה חקלאית ושל שיעור ההשתתפות של הצרכנים בהוצאות הקמתם של מפעלי המים.

התשלום בגין צריכה מעל הזכויות עמד במארס 2001 על כ-46 שקל לכל 1,000 מ"ק מים לצריכה חקלאית וכ-201 שקל לכל 1,000 מ"ק מים לצריכה ביתית.

בחוות דעת שהגיש המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש) בדצמבר 1999 הוא ציין, כי התשלום שגובה מקורות בכל צרכן בעד רכישת זכויות מים אינו משקף את העלות בפועל של חיבורו למערכת הספקת המים, שכן תשלום זה נקבע לפי חלקו היחסי של הצרכן בעלות הכוללת של תשתית המים הכלל-ארצית, בהתחשב במכסת המים שנקבעה לו. התוצאה היא, כי שני צרכנים בעלי מכסות מים זהות משלמים תשלום זהה בעד זכויות מים, גם אם בפועל העלות של הקמת התשתית לכל אחד מהם או של חיבורם לתשתית הקיימת אינה זהה. בחברה אין מסמכים שמהם אפשר ללמוד מדוע היא מחשבת את החיוב על רכישת זכויות מים על פי השיטה האמורה.

מקורות הודיעה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2000, כי לא ניתן לקבוע את התשלום לכל צרכן לפי ההשקעה בתשתית שבאמצעותה היא מספקת לו מים, כיוון שחישוב ההשקעה עשוי להשתנות עקב שינויים במקורות להספקת המים או במספר הצרכנים המשתמשים באותה תשתית; וכי היא מחייבת את צרכניה בתעריפים ריאליים קבועים, שנקבעו לפני שנים רבות בוועדת השרים לענייני כלכלה וקיבלו את הסכמת מרכז השלטון המקומי.

בעקבות הביקורת פנתה באוגוסט 2000 מנהלת יחידת הצרכנים של מקורות לאגף התקציבים במשרד האוצר וציינה, בין היתר, כי לאחרונה צרכנים מביעים התנגדות להשתתף בהוצאות השקעת היסוד וכי יש לה קשיים לגבות חיוב זה. מאחר שההכנסות המתקבלות מהשתתפות הצרכנים בהוצאות השקעת יסוד הן חלק מההכנסות ממים, העלתה יחידת הצרכנים הצעה להפסיק לחייב את הצרכנים בהוצאות אלה ולהעלות את מחירי המים כך שההכנסה הכוללת של החברה ממים לא תיפגע.

עד מועד סיום הביקורת, פברואר 2001, לא נמצא פתרון מוסכם בעניין החיוב בהשתתפות בהוצאות השקעת היסוד. מקורות הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי באוגוסט 2000 היא העבירה למשרד האוצר הצעה לשינוי צורת התשלום בגין הוצאות השקעת היסוד ובדרך גבייתו, ולפיה יתאפשר לה לנקוט אמצעי גבייה הדומים לאלה שהיא נוקטת עקב אי-תשלום חוב בגין הספקת מים.

בשנת 1995 היו הכנסות החברה מתשלום בגין צריכה מעל הזכויות (במחירים שוטפים) כ-14.3 מיליון שקל, בשנת 1996 - כ-18.6 מיליון שקל, בשנת 1997 - כ-19.6 מיליון שקל, בשנת 1998 - כ-30.3 מיליון שקל ובשנת 1999 - כ-30.7 מיליון שקל.

להלן התפלגות כמויות המים שנצרכו "מעל הזכויות" בשנת 1997 (באלפי מ"ק), לפי ייעוד המים:

יצוין, כי היישובים שמעבר לקו הירוק השוכנים ביהודה, בשומרון וברמת הגולן לא חויבו ברכישת זכויות מים, והחברה לא חייבה אותם ממועד הקמתם בתשלום בעד צריכה מעל הזכויות.

משרד מבקר המדינה העיר לחברה עוד בספטמבר 1998, כי ראוי היה שנושא החיוב בעד רכישת זכויות מים ואי-גביית תשלום בעד צריכה מעל הזכויות ביישובים שמעבר לקו הירוק, יובאו לדיון לפני מועצת המנהלים שלה. במקורות אין מסמכים שמהם אפשר ללמוד מה היו השיקולים שהנחו את החברה שלא לגבות תשלום על הוצאות השקעת היסוד וצריכה מעל הזכויות. בעקבות הביקורת החלה מקורות בינואר 1999 לשלוח ליישובים שמעבר לקו הירוק הודעות חיוב בגין צריכה מעל הזכויות.

במארס 1999 סוכם בין מינהל המים ברשויות מקומיות שבמשרד הפנים (להלן - מינהל המים) לבין אגף התקציבים שבמשרד האוצר, כי מקורות תגבה תשלום בעבור רכישת זכויות מים ביישובים שמעבר לקו הירוק החל בינואר 1998. לגבי יתרות חובות העבר כלפי מקורות, שצברו יישובים אלה עד סוף דצמבר 1997, הוצע מנגנון לפריסת חוב, ולפיו יעודכנו תקנות מחירי המים וייקבע בהן לפרק זמן מוגבל מחיר גבוה יותר למים המסופקים ליישובים שמעבר לקו הירוק, שיכלול תוספת תשלום בעבור רכישת זכויות מים, בשיעור שיביא לכיסוי חובות העבר של יישובים אלה בתום פרק הזמן האמור. עוד סוכם, כי עד מאי 1999 ייעשה מאמץ לסכם את הנושא.

בעקבות משלוח הודעות החיוב בגין רכישת זכויות מים לרשויות המקומיות שמעבר לקו הירוק התגלעה מחלוקת בין משרד האוצר, מקורות, הרשויות המקומיות שמעבר לקו הירוק ומינהל המים בשאלה אם על רשויות אלה לשלם את התשלום האמור. סוגיה זו הועברה למשנה ליועמ"ש כדי לקבל את חוות דעתו.

בחוות דעת מדצמבר 1999 הבהיר המשנה ליועמ"ש, בין היתר, כי ההסכמים בין מקורות לבין הרשויות המקומיות שמעבר לקו הירוק זהים בעיקרם להסכמים בינה לבין הרשויות המקומיות בארץ. עם זאת, ההסכם עם הרשויות המקומיות שמעבר לקו הירוק, המסדיר את התשלום בגין השקעות היסוד, מתנה את זכאותה של מקורות לגבות תשלום זה באישור הממשלה, ואישור כזה לא ניתן. לא ברור אם היעדר אישור הממשלה, יסודו בכך שהממשלה עצמה מימנה בפועל את הקמת תשתיות המים ליישובים שמעבר לקו הירוק. מכל מקום, בהיעדר אישור כזה, מקורות אינה רשאית, על פי חוות הדעת, לתבוע מיישובים אלה תשלום בגין השקעות יסוד, וכדי שתוכל לעשות זאת, עליה לקבל אישור מהממשלה שיכלול גם את המועד הקובע לתחילת החיוב. עוד נאמר בחוות הדעת, כי על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר לברר את העובדות בכל הקשור למימון תשתיות המים בידי הממשלה ליישובים מסוימים שמעבר לקו הירוק ולהיקף המימון. אם יימצא שהתשלומים שהעבירה הממשלה למקורות הוגדרו ונקבעו כתשלום בעבור השקעת היסוד במטרה לפטור את היישובים האמורים מחובת תשלום זה למקורות, כי אז אין מקורות זכאית לכפל תשלום.

במועד סיום הביקורת בנושא זה, אוקטובר 2000, טרם הוגשו תוצאות הבדיקה של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, והממשלה טרם אישרה למקורות את הטלת החיוב האמור, וממילא לא נקבע המועד לתחילת החיוב.

עיקר החובות למקורות בגין הספקת מים הם של רשויות מקומיות. ואולם כדי שלא לפגוע בתושבי הרשויות המקומיות החייבות לה כספים, החברה נמנעת ככל האפשר מלהגביל את הספקת המים לרשויות אלה כדי לאכוף עליהן את תשלום החוב, אף על פי שנהליה מאפשרים לה לעשות כן. יצוין, כי עד מועד תום הביקורת, מארס 2001, לא נקבעו תקנות הקובעות את הנסיבות והתנאים שבהם מותר להפסיק או לצמצם זמנית הספקת מים לצרכן עקב אי-תשלום חוב על הספקת מים. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לשקול דרכים שיאפשרו למקורות לגבות מרשויות מקומיות את חובותיהן על צריכת מים בלי להגביל את הספקת המים לתושביהן.

היישובים שמעבר לקו הירוק הנמצאים ביהודה, בשומרון וברמת הגולן לא חויבו ברכישת זכויות מים, והחברה לא חייבה אותם מאז הקמתם בתשלום בגין צריכה מעל הזכויות.

בעקבות הביקורת החלה מקורות לשלוח ליישובים האמורים דרישות תשלום בגין רכישת זכויות מים. העניין עורר מחלוקת והובא לפני המשנה ליועמ"ש, וזה קבע בחוות דעת שהגיש, כי מקורות רשאית לגבות את התשלום האמור אך ורק באישור הממשלה. במועד סיום הביקורת טרם ניתן האישור וממילא טרם נקבע מועד תחילת החיוב.

בשל השיטה שנוקטת החברה לחישוב החיובים על רכישת זכויות מים, התשלום שהיא גובה מכל צרכן אינו משקף כראוי את העלות בפועל של חיבורו לרשת המים.

קשרי מקורות עם החברה לחקר ימים ואגמים לישראל בע"מ ב-1968 החלה החברה לחקר ימים ואגמים לישראל בע"מ (להלן - חיא"ל), בשיתוף עם מקורות, ב"מחקר הכנרת" - מחקר שמטרתו ללמוד את התופעות הביולוגיות, הכימיות והפיזיקליות המתרחשות באגם הכנרת ולקבל נתונים שיאפשרו לשמור על איכות מימיה.

חיא"ל ומקורות חתמו על שלושה הסכמים לביצוע המחקר, האחרון שבהם ב-1974, ובהם הן התחייבו לממן במשותף את המחקר. על פי ההסכמים הוקם וצויד בניין מטבחה (אתר ספיר, להלן - הבניין), ובו פעלו שתי מעבדות - האחת של חיא"ל והאחרת של מקורות (ראו להלן). באוגוסט 1999 נחתם הסכם בין מקורות לבין חי"אל, ולפיו מקורות מתחייבת לתת לחיא"ל את הסכמתה לבניית קומה שנייה בבניין, על פי תכניות שיוסכמו בין הצדדים, כדי לפתור את בעיית הצפיפות במעבדה של חיא"ל.

מקורות נשאה לבדה בהוצאות החשמל, המים, השמירה ותחזוקת המעגן של המעבדות. לפי נתוני מקורות, חובה של חיא"ל בגין הוצאות אלה לשנים 1997-1990 הגיע לכ-888 אלף שקל במחירי דצמבר 1997, אך מקורות לא פעלה די לגביית החוב. אין במקורות נתונים מרוכזים על חובה של חיא"ל לשנים 1990-1974 בגין ההוצאות האמורות, אף על פי שגם באותן שנים לא גבתה ממנה מקורות את חלקה בהוצאות אלה.

משרד מבקר המדינה העיר למקורות על שהיא גם לא חייבה בספריה את חשבון חיא"ל בגין חובות אלה, כנדרש על פי עקרונות החשבונאות המקובלים. בעקבות הביקורת סיכם נציב המים במאי 1999 עם מקורות וחיא"ל, כי חיא"ל תשלם למקורות את חובה בעבור חשמל ומים מינואר 1998 ואילך, וכי נושא החובות הקודמים לאותו מועד יועבר לבוררות לשר התשתיות. עד יולי 2000 לא הועבר הנושא לבוררות. מקורות הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי בכוונתה לבקש מחיא"ל לפנות עמה במשותף לשר התשתיות לקבלת הכרעתו, ובד בבד היא פנתה בעצמה באותו חודש אל מנכ"ל משרד התשתיות בבקשה שהנושא יטופל בידי השר.

קשרי מקורות עם חברת תכנון המים לישראל בע"מ חברת תכנון המים לישראל בע"מ (להלן - תה"ל) (תה"ל הייתה חברה ממשלתית שעמדה לביקורת המדינה לפי סעיף 9(5) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958. במארס 1996 הופרטה תה"ל במלואה), היא חברה המבצעת עבודות תכנון בעבור מקורות בהיקף הגדול ביותר. לפי נתוני מקורות, בשנת 1995 היא הזמינה מתה"ל כ-77% מהזמנות התכנון שלה, בשנת 1996 - כ-72% ובשנת 1997 כ-80%; שכר התכנון לתה"ל (כולל מע"מ) בשנת 1995 היה 19.4 מיליון שקל, בשנת 1996 - 24 מיליון שקל ובשנת 1997 - 18.1 מיליון שקל.

מקורות שילמה לתה"ל שכר תכנון לפי טבלה שנקבעה לאחר משא ומתן ביניהן בהתבסס על תעריפי לשכת המהנדסים, האדריכלים והאקדמאים במקצועות הטכנולוגיים בישראל. באפריל 1998 נעו תעריפי שכר התכנון ששילמה מקורות לתה"ל, לפי סוג הפרויקט, בין 2.27% ל-10.35% מעלות הביצוע של הפרויקט. התעריף כלל את כל ההוצאות של תה"ל על התכנון, למעט מדידות ושירותים הנדסיים אחרים (ייעוץ קרקע, ביצוע קידוחי ניסיון, ייעוץ אדריכל נוף, ייעוץ אקוסטי וכו'). בנוגע לשכר על תכנון מתקנים מיוחדים (כגון מתקנים חריגים בגודלם, מתקני טיפול במים ומאגרי מים) התקיים משא ומתן מיוחד. עבודות בהיקף קטן נעשו על פי מחיר שנקבע מראש.

סדרי ההתקשרות לדברי תה"ל, מ-1979 נעשו כמה ניסיונות לחתום על הסכם כולל בינה לבין מקורות, אולם הם לא צלחו.

משרד מבקר המדינה העיר לתה"ל עוד בתחילת 1992 על כי אף שההיקף הכספי של הזמנות התכנון של מקורות גדול והוא פלח ניכר מפעילותה של תה"ל, אין הקשרים ביניהן מעוגנים בהסכם בכתב.

בעקבות הביקורת פנה מנכ"ל תה"ל במארס 1992 למנכ"ל מקורות והציע למנות ועדה משותפת כדי לגבש ביניהן הסכם ונוהלי עבודה משותפים. ביולי 1994 השלימו הצדדים נוהל התחשבנות מוסכם, אולם עד יולי 1998, מועד סיום הביקורת בעניין זה, לא נחתם ביניהם הסכם כולל.

מקורות הודיעה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2000, כי היא נושאת ונותנת עם תה"ל בעניין האמור, אולם יש ביניהן חילוקי דעות מהותיים בנוגע לשכר בעבור התכנון, ולכן הן טרם חתמו על הסכם.

מינהל וכספים באוגוסט 1996 הגישה המבקרת הפנימית של מקורות למנכ"ל החברה דוח, ובו פירטה ממצאים בדבר ההליכים שנקטה החברה לבחירת עורכי דין לביצוע עבודות, של המבטחים של נכסי מקורות.