הלכת פייצר - סוף הדרך

עד לאחרונה עמדה בתוקפה הלכת פייצר (שניתנה לפני כ-20 שנה), שקבעה, כי כאשר רשות מפקיעה חלקת מקרקעין בשלמותה, עליה לשלם לבעלי החלקה פיצויים בשיעור של 60% משווי החלקה. בפסק דין שנתן לפני מספר ימים ביהמ"ש העליון (בהרכב מורחב של שבעה שופטים) בוטלה הלכת פייצר ונקבע, כי בהפקעת חלקה בשלמותה, על הרשות לשלם פיצויים בשווי החלקה בשלמותה ללא הפקעות.

בשנת 1987 הפקיעה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בחיפה (להלן: "הוועדה בחיפה") שתי חלקות בבת גלים שהיו בבעלותם של דוד בכור ואח'. חלקה אחת הופקעה בשלמותה לצורך הקמת מתקני ספורט ונופש.

הוועדה המקומית שילמה לבעלים פיצויים בשיעור 60% משווי החלקה.

בעלי החלקות הגישו נגד הוועדה תביעת פיצויים בטענה, כי הם זכאים לפיצוי מלא עבור החלקה שהופקעה בשלמותה משום שלא ייהנו מן הפיתוח שיבוא בעקבות ההפקעה.

בית המשפט המחוזי בחיפה (השופטת שולמית וסרקרוג) דחה את התביעה, בהסתמכו על ע"א 377/79 פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רמת גן, פ"ד לה(3) 645 (להלן: "הלכת פייצר").

תביעה אחרת לתשלום מלא בגין הפקעת חלקה בשלמותה נדונה גם היא בבית המשפט המחוזי בחיפה. באותו מקרה הפקיעה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בקריית אתא (להלן: "הוועדה בקריית אתא") חלקה בשלמותה לצורך הקמת מתקני ספורט ונופש עליה וכן לשם סלילת כביש גישה לשכונת מגורים. בגין ההפקעה שילמה הוועדה לבעלי החלקה (חנה הולצמן ואח') פיצוי בשיעור 60% בלבד משווייה, אך הבעלים תבעו פיצוי מלא.

במקרה זה נתקבלה התביעה. בית המשפט המחוזי בחיפה (השופטת בלהה גילאור) החליט לסטות מן ההלכה שנקבעה בהלכת פייצר, בהסתמכו על חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (להלן: "חוק היסוד").

הוועדה בקריית אתא ערערה על קבלת תביעה זו לביהמ"ש העליון, ואילו בעלי החלקות בבת-גלים הגישו ערעור על דחיית תביעתם.

נוכח זהות השאלה המשפטית המרכזית בשני הערעורים וחשיבותה, אוחד הדיון בערעורים, הורחב המותר לדיון בהם ונתבקשה עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה.

הערעורים נדונו בפני הרכב של שבעה שופטים. פסק הדין העיקרי בערעורים ניתן מפי השופטת דורנר. בחוות דעתו תמך היועץ המשפטי לממשלה בהלכת פייצר.

בסעיף 20 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) 1943 (להלן: "פקודת הרכישה") נקבע:

"(2)(ב) מקום שנרכשה קרקע שהיא לפי הפקודה הזאת כדי להרחיב דרך קיימת... יהיו הפיצויים המשתלמים לפי הפקודה הזאת כפופים לשינויים הבאים, היינו, מקום ששטח קרקע שנלקח, והוא נכלל במגרש, עולה על רבע כלל שטחו של המגרש, יופחתו הפיצויים בסכום שמתכונתו לערך הקרקע בלבד, הנכללת בחלק המגרש שנלקח, היא כמתכונת רבע כלל שטחו של המגרש לכלל שטח הקרקע, הנכלל בחלק המגרש שנלקח".

בשנת 1965 העלתה הכנסת בסעיף 190 לחוק התכנון והבנייה את שיעור הפיצויים המותר בהפחתה ל-40%.

הנשיא לנדוי קבע בפס"ד פייצר, כי גם כאשר מופקעים מקרקעין בשלמותם, ניתן לשלם פיצויים רק עבור 60% מהמקרקעין.

הנשיא לנדוי ציין, כי "אולי מן הדין היה לתת משקל מכריע לעקרון היסוד, שאין מפקיעים אלא תמורת פיצוי הוגן", אלא שהכריע בעיניו נוסח סעיף 3(1) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצורכי ציבור תשכ"ד-1964, הקובע דרכי רכישה בחוקי הפקעה שונים של "חלקה או כל חלק ממנה". מנוסח זה למד הנשיא לנדוי, כי כוונתו של המחוקק בסעיף 20(2) לפקודת הרכישה הייתה להתיר הפחתת הפיצויים גם כאשר המקרקעין מופקעים בשלמותם. מסקנתו הייתה, כי יש לראות בהפחתת הפיצויים מעין מס רכוש. עם זאת, העיר, כי גם אם מופקעת החלקה בשלמותה, צומחת לבעליה הנאה מסוימת, שכן בחישוב הפיצויים עבור יתרת השטח, בשיעור 60% הנותרים, מובאת בחשבון עליית ערך המגרש כתוצאה מההפקעה והפיתוח בסביבתו.

השופט אהרון ברק, שהצטרף לפסק דינו של הנשיא לנדוי, העיר כי אמנם "הצדק ההגיוני לשלילת הפיצוי בגין הפקעת רבע מהמגרש מקורו בעובדה, כי עם הפקעת חלק זה חלה השבחה של היתרה". עם זאת, הסביר, כי מדובר בהנחה כללית ובמקרים רבים ההפקעה החלקית אינה מניבה השקעה ואף עשויה להפחית מערכו של החלק הנותר.

על הלכת פייצר נמתחה ביקורת הן בפסיקה מאוחרת של ביהמ"ש העליון (אם כי באמרת אגב) - פס"ד חממי, פ"ד מא(3) 370 - והן בספרות המשפטית.

בשנת 1992 התקבל חוק היסוד, שבו נקבע בסעיף 3: "אין פוגעים בקניינו של אדם".

פגיעה בקניין מותרת היום, כאמור בסעיף 8 לחוק היסוד (פסקת ההגבלה), רק "בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".

הפקעת המקרקעין כשלעצמה פוגעת בזכות קניין, אך הפקעה ללא פיצויים שווי-ערך פוגעת בזכות במידה חמורה יותר. פקודת הרכישה וכן חוק התכנון קדמו לחוק היסוד, ועל כן אין בהוראותיו כדי לפגוע בתוקפם (סעיף 10 לחוק היסוד). עם זאת, מעמדה של זכות הקניין כזכות חוקתית מחייב לפרש חוקים אלה ברוח ההוראות של חוק היסוד.

פגיעה בקניין לצורכי ציבור הולמת, בדרך כלל, את ערכי המדינה והיא לתכלית ראויה. ברם, כדי שהפגיעה בקניין על ידי הפקעת מקרקעין תהיה במידה שאינה עולה על הנדרש, יש צורך בפיצוי הוגן ושווה ערך. בלא פיצוי כזה תפגע ההפקעה בשוויון, שכן רק בעלי המקרקעין הדרושים לשימוש הציבור, להבדיל מבעלי מקרקעין או נכסים אחרים, יצטרכו לשאת במימון התועלת הציבורית, מבלי שקיימת הצדקה להטיל את המימון על בעלים אלה בלבד.

פגיעה בלתי-שוויונית בזכות היא פגיעה במידה העולה על הנדרש. תשלום פיצויים בשיעור הנופל מערך המקרקעין שהופקעו יהיה מוצדק רק אם עקב ההפקעה עולה ערך הרכוש שנותר בידי הבעלים או אם הם זוכים בהנאה שוות-ערך אחרת. כאמור, החוק מסמיך להפקיע לצורכי ציבור ללא תשלום פיצויים עד 40% משטח שבבעלות אדם. על רקע זה אפשר לטעון, כי הנוהג שהשתרש, של הפחתת הפיצויים בשיעור מרבי זה, מבלי לבחון את השפעת ההפקעה על ערך השטח שלא הופקע או על הנאת הבעלים ממנו, פוגע בשוויון, ובכך פוגע בזכות הקניין במידה העולה על הנדרש. על כל פנים, הפגיעה בקניין היא בלתי שוויונית, ולכן היא עולה על הנדרש, כאשר מופקע מלוא השטח של הבעלים, כך שברור וגלוי כי לא נגרמת להם כל תועלת או הנאה מן ההפקעה.

גם הנשיא לנדוי בהלכת פייצר ביסס את פרשנותו על ההנחה, כי גם לבעלים של קרקע שהופקעה בשלמותה תצמח הנאה מן ההפקעה בכך שהפיצויים שיקבלו, בשווי 60% מן הקרקע, יחושבו על פי שווי הקרקע בעקבות הפיתוח שתביא ההפקעה. להנחה זאת אין בסיס, שכן החוק קובע שאין להביא בחישוב הפיצויים השבחה של ערך הקרקע הנובעת מן ההפקעה.

על רקע זה ברור, כי בעקבות הפקעת מקרקעין בשלמותם לא צפויה לבעליהם - שאינם נהנים מן הפיתוח שההפקעה נועדה לקדם ואף לא מפיצויים שישקפו פיתוח זה - כל הנאה שהיא, ואין אפוא הצדקה להפחתת הפיצויים המשתלמים לבעלים כאלה.

לאור זאת, פסקה השופטת דורנר - בהסכמת השופטים אור, מצא וזמיר - כי יש לדחות את ערעור הוועדה בקריית אתא ולקבל את ערעורם של דוד בכור ואח' ולחייב את הוועדה בחיפה לשלם להם פיצויים בשווי כל החלקה בשלמותה.

הנשיא ברק הסכים אף הוא לפסק דינה של השופטת דורנר וגם לדעתו יש מקום לסטות מהלכת פייצר, שלה היה שותף. אלא שהוא מוסיף הסבר לשיקולים שהביאו אותו לסטות מהלכת פייצר.

מאז הלכת פייצר חלפו למעלה מעשרים שנה. השיקולים שהנחו את הנשיא לנדוי בפרשת פייצר עומדים בתוקפם גם היום, אך משקלם השתנה מאז. מאז הלכת פייצר שינתה זכות הקניין - ועמה מספר זכויות נוספות - את מעמדה ונהפכה לזכות חוקתית על-חוקית. משקלה באיזון הפרשני גבר.

האיזון שנעשה בפרשת פייצר בין זכות הקניין לבין הפגיעה בה בהפקעת חלקה שלמה אינו יכול לעמוד כיום. ייתכן, כמובן, כי איזון זה היה מוטעה כבר בעת עריכתו. יהא עניין זה אשר יהא, עתה - לאחר חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו - שוב איננו יכולים להשקיף על חקיקה הפוגעת בזכויות אדם באותו אופן שהשקפנו עליה בעבר, קובע הנשיא ברק.

זאת ועוד: חזקה פרשנית היא, כי תכליתו של דבר חקיקה לא בא לנגוד הוראה חוקתית המצויה מעליו.

מכאן, שאת ההוראה בדבר שיעור הפיצויים המשתלמים בגין ההפקעה עלינו לפרש באופן שיעלה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. במובן זה, על הפרשן לעשות כל מאמץ פרשני, בגדריהם של כללי הפרשנות, להגיע לתוצאה המתיישבת עם חוק היסוד.

האם חקיקה הקובעת פיצוי בשיעור של 60% מערכה של חלקה שהופקעה במלואה פוגעת בזכות הקניין, והאם פגיעה זו תואמת את פסקת ההגבלה? הנשיא ברק קובע, כי חקיקה זו פוגעת בזכות הקניין ותוקפה חייב אפוא לקיים את דרישותיה של פסקת ההגבלה. הנטל להוכיח זאת מוטל על הרשות המפקיעה. דרישותיה של פסקת ההגבלה אינן מתקיימות בענייננו. די לציין, כי החקיקה אינה מידתית. היא מנצלת את האחריות החברתית של הקניין מעבר למידתיות הנדרשת. הלכת פייצר נוגדת את המתבקש מחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. פירוש העולה בקנה אחד עם חוק היסוד מצדיק את הפירוש המובא על ידי השופטת דורנר.

המשנה לנשיא ש' לוין והשופט אנגלרד מסכימים אף הם לפסק דינה של השופטת דורנר ולהערותיו של הנשיא ברק.

התוצאה הסופית: הלכת פייצר בוטלה. נקבע כי בהפקעת חלקה בשלמותה יש לשלם פיצויים בשווי מלוא החלקה ואין להפחית 40%.

ע"א 5546/97, 6417/97 ביהמ"ש העליון.

השופטים: ברק, לוין, אור, מצא, זמיר, דורנר, אנגלרד.

הופיעו: עוה"ד סגל, בצר, הולצמן, ליפשיץ, צייד-פלדמן ואילוז.